Documenti amministrativi non detenuti dall’ente pubblico: quando l’accesso va comunque garantito?

Con la sentenza n. 10484/2024, la sezione quarta del Consiglio di Stato, pronunciandosi in materia di accesso agli atti, ha accolto il ricorso avverso il diniego operato da una Regione sul presupposto di non essere detentrice del documento oggetto di richiesta di ostensione.

Il Collegio ha, difatti, ricordato che "Laddove, per qualsivoglia ragione, un documento amministrativo che avrebbe dovuto essere detenuto da una Pubblica Amministrazione non è presente negli archivi di questa - e tale documento forma oggetto di istanza di accesso - è preciso compito dell'Amministrazione costituire la detenzione del documento presso di sé e quindi, sussistendone le condizioni di legge, consentirne l'accesso al cittadino".

Nel caso sottoposto all'attenzione del Consiglio di Stato, un comitato presentava alla Regione Umbria una richiesta di accesso agli atti per ottenere dalle autorità competenti informazioni verifiche e controlli in ordine all'insediamento dell'allevamento di animali gestito da una società, assumendone la rilevanza quali informazioni ambientali ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. n. 195/2005 o, in subordine, a titolo di accesso documentale ai sensi della l. n. 241/90.

La Regione accoglieva in parte la richiesta di accesso, negandola in relazione alla documentazione relativa all'autorizzazione alle emissioni in atmosfera originariamente rilasciata dalla Provincia; in particolare, la Regione fondava il parziale diniego sul presupposto che tale documentazione era stata formata e detenuta dalla Provincia di Perugia, in relazione alla quale la Regione rappresentava di non esserne in possesso.

Avverso il diniego parziale all'accesso della Regione, il Comitato proponeva ricorso ex art. 116 c.p.a. innanzi al Tar per l'Umbria. 

Il Tar dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione passiva della Regione Umbria, sul rilievo che il Comitato ricorrente non aveva comprovato che la Regione Umbria fosse effettivamente detentrice della documentazione richiesta, in quanto il criterio dell'attuale competenza ad esercitare la funzione di autorizzazione alle emissioni in atmosfera non implicava il necessario trasferimento della documentazione relativa a provvedimenti rilasciati ben 10 anni addietro.

Ricorrendo al Consiglio di Stato, il Comitato evidenziava di aver convenuto in giudizio la Regione in quanto Ente attualmente investito della competenza a rilasciare le autorizzazioni alle emissioni in atmosfera, sicché la documentazione richiesta doveva essere (in senso giuridico) detenuto dalla Regione Umbria, poiché alla stessa erano state riallocate anche le funzioni relative alla voltura delle autorizzazioni rilasciate in precedenza.

Il Consiglio di Stato condivide le doglianze del ricorrente.

Il Collegio ricorda che l'Amministrazione destinataria dell'esercizio del diritto di accesso deve essere individuata nel soggetto pubblico o privato che, in relazione alla propria attività amministrativa di pubblico interesse, detiene o è comunque tenuta a detenere i documenti amministrativi che ineriscono alla predetta attività: l'art. 22, comma 6, della legge 241/90 attribuisce infatti rilievo (anche) all'obbligo giuridico di detenere il documento; inoltre, il concetto di detenzione "stabile" ex art. 25, comma 2, fa evidente riferimento alle competenze dell'Ente al quale è rivolta l'istanza di accesso. 

Ne deriva che non è opponibile al cittadino la circostanza (meramente contingente o fattuale) dell'assenza di documenti presso l'Amministrazione interpellata, tutte le volte che i documenti richiesti ineriscono alle competenze proprie della stessa e devono quindi essere da essa detenuti. Laddove, per qualsivoglia ragione, un documento amministrativo che avrebbe dovuto essere detenuto da una Pubblica Amministrazione non è presente negli archivi di questa - e tale documento forma oggetto di istanza di accesso - è preciso compito dell'Amministrazione costituire la detenzione del documento presso di sé e quindi, sussistendone le condizioni di legge, consentirne l'accesso al cittadino.

Con specifico riferimento al caso di specie, il Collegio rileva come erroneamente è stato ritenuto il difetto di legittimazione passiva della Regione in ordine alla richiesta di accesso alla documentazione relativa all'autorizzazione alle emissioni in atmosfera originariamente rilasciata dalla Provincia, in quanto le competenze in materia erano state trasferite alla Regione con legge regionale del 2015 e pertanto, la circostanza che nel 2023 la documentazione risalente al 2012 presente nell'archivio della Provincia non fosse stata ancora trasferita alla Regione era una contingenza di mero fatto, o comunque una circostanza del tutto transitoria, giacché in assenza di tale documentazione la Regione non avrebbe potuto esercitare le sue funzioni istituzionali in materia ambientale.

Alla luce di tanto, il Consiglio di Stato condanna la Regione Umbria alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio.