Appalti pubblici, CdS: sì all'accesso civico agli atti di gara

Se oggetto dell'appalto pubblico è una prestazione standardizzata e altamente ripetitiva, come ad esempio nel caso di servizi di manutenzione e riparazione di veicoli eseguiti con tecniche e interventi indicati solitamente nei "libretti di manutenzione" che vengono consegnati dalle ditte fornitrici all'atto della vendita, l'accesso civico agli atti di gara deve essere consentito. E ciò a maggior ragione ove la natura di tali atti, consistenti in documentazione amministrativa e contabile dell'aggiudicatario, incluse le fatture a quest'ultimo pagate, non dà origine ad alcuna compromissione di segreti del processo industriale della società che si è aggiudicata l'appalto.

Questo è quanto ha statuito il Consiglio di Stato con sentenza n. 3780 del 5 giugno 2019.

Ma vediamo nel dettaglio la questione sottoposta all'esame dei Giudici amministrativi.

I fatti di causa.

Con riferimento a una gara d'appalto indetta per l'affidamento dei servizi di manutenzione e riparazione di tutti gli automezzi in dotazione alla P.A. appaltante, l'appellante ha presentato istanza di accesso civico relativamente agli atti concernenti l'affidamento dei servizi in questione, di cui è risultato aggiudicatario uno degli appellati. Tale istanza è stata rigettata e l'appellante ha proposto ricorso dinanzi al Tar. Il Giudice di primo grado ha respinto l'opposizione dell'appellante, statuendo che «il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, ivi comprese le candidature e le offerte, è disciplinato dagli artt. 22 e seguenti della L. 7 agosto 1990, n. 241 [...]», e quindi «è escluso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge».

La questione è giunta dinanzi al Consiglio di Stato.

La decisione del CdS.

Innanzitutto, i Giudici amministrativi chiariscono che l'accesso civico generalizzato è un accesso ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori a quelli oggetto di pubblicazione, consentito a qualsiasi soggetto, prescindendo da un interesse manifesto. Tale istituto, tuttavia, è soggetto ad alcune limitazioni, stabilite dal combinato disposto di cui all'art. 5 bis, commi 1 e 2 del D.Lgs. n. 33 del 2013 e agli artt. 22 e ss. della L. n. 241 del 1990, quest'ultimi relativi all'accesso c.d. "ordinario". 

Secondo l'art. 5 bis su richiamato, l'accesso civico è escluso quando si deve evitare un pregiudizio concreto:

• alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti la pubblica sicurezza, la sicurezza nazionale, la difesa, le relazioni internazionali, la stabilità politico-finanziaria dello Stato, le indagini sui reati, il regolare svolgimento delle attività ispettive;
• alla protezione dei dati personali, alla libertà e la segretezza della corrispondenza, agli interessi economico-commerciali di una persona fisica e giuridica.

Ciò chiarito, tornando al caso in esame che – come già evidenziato – si riferisce alla materia di appalti pubblici, secondo il Consiglio di Stato, il Giudice di primo grado ha ritenuto legittimo il diniego dell'istanza di accesso civico generalizzato, in virtù dell'art. 53 D.Lgs. n. 50 del 2016 (codice dei contratti pubblici). In forza di tale di disposizione sono esclusi dall'accesso «le informazioni fornite nell'ambito dell'offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell'offerente, segreti tecnici o commerciali«. Orbene, ad avviso del Tar, tali informazioni, rientrando nell'ambito di quegli atti per cui non è possibile l'acceso civico di cui all'art. 5, comma 2, D.Lgs. n. 33 del 2013 ed essendo proprio oggetto dell'istanza d'accesso, non avrebbero potuto essere oggetto di divulgazione. Con l'ovvia conseguenza che, secondo il Giudice di primo grado, legittimo è stato il diniego impugnato dall'appellante.

Di diverso parere è il Consiglio di Stato.

Secondo quest'ultimo, l'accesso civico, alla luce del combinato disposto degli artt. 53 Codice contratti pubblici e 22 e seguenti L. n.241/1990, su citati, è escluso dall'ambito delle materie specificatamente indicate dalla legge e nei "casi" in cui il legislatore pone specifiche limitazioni, modalità o limiti. 

Da questo, ne consegue che:

• da un lato, non sussiste una generale esclusione dell'accesso civico nella materia degli appalti pubblici;
• dall'altro, non sussiste un generale«diritto di chiunque ad accedere agli atti per mera curiosità o per accaparrarsi dati sensibili a lui utili relativi ad ambiti di una impresa concorrente e coperti dalla ordinaria "segretezza aziendale"».

Ad avviso dei Giudici amministrativi, in buona sostanza, con riferimento alle procedure di appalto pubblico, l'accesso civico, soprattutto a gara conclusa, consente i) di rendere visibili dati, presupposti e risorse utilizzate, sulla cui base la P.A. sceglie l'aggiudicatario; ii) di verificare se tale scelta è stata bilanciata con il perseguimento dell'interesse pubblico. Con l'ovvia conseguenza che l'accesso in questione non va escluso tout court e ciò soprattutto ove la natura degli atti oggetto della relativa richiesta (documentazione amministrativa e contabile, incluse le fatture pagate all'aggiudicatario), «esclude qualsiasi compromissione di segreti del processo industriale della società che esegue l'appalto». Tornando al caso di specie, l'oggetto dell'appalto si configura come una prestazione standardizzata e altamente ripetitiva, in quanto concernente servizi di manutenzione e riparazione dei veicoli, eseguiti con tecniche ed interventi che ciascuna ditta produttrice del veicolo indica nei "libretti di manutenzione" consegnati all'atto della vendita. L'acceso a tale documentazione, pertanto, non costituisce alcuna violazione di segreti commerciali o industriali.

Ne discende, secondo il Consiglio di Stato, che, alla luce delle considerazioni svolte, le doglianze dell'appellante sono fondate e l'appello merita accoglimento, «con la conseguente doverosa ostensione, da parte dell'amministrazione, della documentazione di gara e della fase esecutiva dell'appalto aggiudicato, per la procedura di gara in questione».