Tutela interessi collettivi: legittimate associazioni consumatori in sede di giurisdizione amministrativa

 «Gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie, e in particolare l'azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, indipendentemente da un'espressa previsione di legge in tal senso».

Questo è quanto ha statuito il Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, con sentenza n. 6 del 20 febbraio 2020.

Ma vediamo nel dettaglio la questione sottoposta all'esame dei Giudici amministrativi.

I fatti di causa.

Nel caso di specie il Ministero dell'Economia e delle Finanze ha emesso i provvedimenti con i quali, tra l'altro, sono stati disposti:

• «la risoluzione degli istituti di credito per lo stato di dissesto in cui essi si trovavano;
• la riduzione integrale del valore delle riserve e delle azioni;
• l'azzeramento di parte delle obbligazioni subordinate;
• la cessione dei crediti in sofferenza a un'unica apposita società veicolo [...];
• il finanziamento delle necessarie ricapitalizzazioni con l'intervento del Fondo di risoluzione, un fondo di scopo istituito [...] e alimentato con i contributi obbligatori [...] a carico delle banche operanti in Italia».

 Contro questi provvedimenti, hanno agito in giudizio sia un gruppo di singoli risparmiatori già titolari di azioni, di obbligazioni anche subordinate emesse dagli istituti di credito in questione, il cui valore è stato azzerato dalle operazioni appena descritte, sia un'associazione di consumatori iscritta nello speciale elenco delle associazioni di categoria rappresentative a livello nazionale di cui all'art. 137 del Codice del consumo. Associazione, questa, che, tra le finalità statutarie, si prefigge proprio lo scopo di proteggere, anche attraverso azioni in giudizio, i diritti e gli interessi dei consumatori e dei risparmiatori.

È accaduto che il Tar, ha ritenuto:

• l'associazione dei consumatori non legittimata a proporre il ricorso;
• infondata nel merito l'impugnazione dei risparmiatori, reputando in sintesi l'operazione su menzionata legittimamente attuata.

Sia l'associazione sia i singoli risparmiatori hanno appellato la decisione di primo grado. In punto di legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori dinanzi al Giudice amministrativo per a tutela degli interessi collettivi è stato rilevato un contrasto tra le Sezioni. Per tal verso, è stato ritenuto ravvisabile rimettere la questione all'Adunanza Plenaria

Ripercorriamo l'iter logico-giuridico del Consiglio di Stato.

La decisione del CdS.

Innanzitutto, occorre far rilevare che dal Codice del consumo, artt. 139 e 140, appare desumersi che le uniche azioni possibili che le associazioni dei consumatori possono proporre sono quelle dinanzi al giudice ordinario, tese a: «inibire gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti; adottare le misure idonee a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate; ordinare la pubblicazione del provvedimento su uno o più quotidiani a diffusione nazionale oppure locale nei casi in cui la pubblicità del provvedimento può contribuire a correggere o eliminare gli effetti delle violazioni accertate" (così l'art. 140 cit.)». 

Con l'ovvia conseguenza che «mancherebbe, nell'attuale ordinamento [...] una norma che abiliti le associazioni ad agire dinanzi al giudice amministrativo a mezzo dell'azione di annullamento».

L'Adunanza plenaria non condivide quest'orientamento.

Infatti, ad avviso dei Giudici amministrativi, il fatto che il codice del consumo abbia previsto nel processo civile la legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori, iscritte in appositi elenchi e in possesso di determinati requisiti, in ordine alla tutela degli interessi collettivi, non vuol dire aver limitato tale legittimazione solo dinanzi al giudice civile. In buona sostanza, secondo l'Adunanza plenaria, l'espressa previsione della tutela di interessi collettivi in ambito civilistico è stata necessaria in quanto in tale ambito non ha rilievo l'esercizio di un potere suscettibile di concretizzarsi in atti autoritativi generali lesivi, impugnabili a mezzo dell'azione demolitoria, bensì hanno rilievo situazioni giuridiche paritarie, seppur asimmetriche. Ne consegue che senza la detta previsione, nel processo civile non sarebbero state ammissibili azioni da parte di associazioni con funzioni rappresentative in relazione a quei rapporti giuridici instaurandi e instauratisi tra il soggetto "forte" e i singoli consumatori. In base a quanto premesso, pertanto, a parere dei Giudici amministrativi, le disposizioni su citate, pur riguardando altro ambito processuale, «non possono essere lette nell'ottica di un ridimensionamento della tutela degli interessi collettivi nel giudizio amministrativo». Con l'ovvia conseguenza che un'associazione di utenti o consumatori, iscritta nello speciale elenco previsto dal codice del consumo oppure munita dei requisiti individuati dalla giurisprudenza deve ritenersi "legittimata" e come tale abilitata a«esperire tutte le azioni eventualmente indicate nel disposto legislativo e quindi anche l'azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità».