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Test per ammissione a specializzazioni mediche, CdS enuncia principi
Su questa delicatissima materia si è intrattenuto il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza 08/02/2016 n. 506, che ha deciso l´appello proposto per la riforma della sentenza breve del T.A.R. Lazio, Sede di Roma, Sezione III-bis, n. 04462/2015.
Con tale decisione, il T.a.r. Lazio aveva respinto il ricorso di primo grado diretto ad ottenere l´annullamento della graduatoria nazionale del concorso per nazionale per l´accesso alle Scuole di Specializzazione mediche a.a. 2013/2014, con riferimento all´area di Neurologia, pubblicata nel sito scuole-specializzazione.miur.it in data 5 novembre 2014, nella parte in cui la ricorrente si era classificata in posizione non utile per l´ammissione alle scuole di specializzazione presso gli atenei di Bologna e gli altri di cui all´allegato 2 della domanda secondo l´ordine di preferenza indicato.
Le censure mosse in primo grado erano fondate, da un lato, sulla generica violazione del principio di buon andamento (prima censura), da cui sarebbe derivata l´invalidità di tutta la procedura concorsuale; dall´altro, su profili di illegittimità che avrebbero caratterizzato la fase di predisposizione dei test, contenenti quesiti erronei o comunque equivoci (quinta censura del ricorso introduttivo); sulla violazione della par condicio dei concorrenti nello svolgimento della procedura concorsuale e dei principi di buona fede, trasparenza, e buon andamento, in quanto nella sede di Modena, nella quale erano state sostenute le prove, i candidati non sarebbero stati assegnati alle rispettive postazioni seguendo l´ordine alfabetico (terza censura); su falso presupposto, per essersi ritenuto erroneamente corretto il funzionamento del software messo a disposizione dei ricorrenti (quarta censura); dall´altro, sulla illegittimità della successiva condotta tenuta dal MIUR nel momento in cui, rilevata una anomalia nella somministrazione delle prove scritte, non aveva annullato la prova, ma semplicemente "neutralizzato" le domande erronee, attribuendo a tutti i candidati il relativo punteggio (seconda censura).
Riproposte dall´appellante le censure originarie (dichiarate in parte inammissibili e in parte infondate) il Collegio ha tuttavia confermato la pronuncia gravata.
Rilevata, in primis, l´assenza di una diretta correlazione tra i motivi d´illegittimità dedotti e il provvedimento richiesto al giudice, ossia tra causa petendi e petitum, atteso che la richiesta dell´appellante, originaria ricorrente, è di una statuizione integralmente satisfattiva a fronte dell´articolazione di motivi il cui accoglimento comporterebbe invece null´altro se non la radicale caducazione degli atti della procedura e la riedizione della prova, con conseguente impossibilità di attribuire l´invocato soddisfacimento del bene finale auspicato, ossia l´ammissione ai corsi, Palazzo Spada ha comunque dichiarato l´infondatezza nel merito delle stesse censure, enunciando, richiamato un proprio precedente (sentenza n. 4432/2015), i seguenti principi:
- la scelta "a monte", di quali quesiti d´area sottoporre ai candidati e la decisione su validazione e neutralizzazioni, appartengono a una sfera di discrezionalità dell´amministrazione estremamente ampia, e sindacabile in via esclusiva entro i limiti esterni, assai angusti, individuati dalla giurisprudenza in consimili giudizi;
- le relative censure impingono nel merito di valutazioni tecniche, e sono come tale inammissibili poiché sollecitano il giudice amministrativo a esercitare un sindacato sostitutivo, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall´art. 134 del cod. proc. amm. , fatto salvo il limite -qui non valicato- della abnormità della scelta tecnica (sul tema cfr. , "ex plurimis", Cons. Stato, sez. V, n. 1601/2015);
- inammissibilmente, è richiesto al giudice amministrativo una completa sovrapposizione all´operato di validazione della commissione, una non consentita sostituzione del giudice a valutazioni compiute dalla commissione e, in definitiva, una ingerenza -non consentita- nell´alveo di conoscenze e di valutazioni tecnico-scientifico-professionali, tipiche della scienza medica;
- quanto alla condotta del MIUR, che dapprima ha riconosciuto l´errore preannunciando, col comunicato stampa del Ministro del 1 novembre 2014, l´annullamento e la ripetizione delle prove "oggetto dell´errore determinato da CINECA" salvo, due giorni dopo, optare per l´operazione di convalida, neutralizzazione, abbuono e ricalcolo dei punteggi, "gli atti dell´autorità politica, limitati all´indirizzo, controllo e nomina ai sensi del decreto legislativo n.165 del 2001, debbono pur sempre concretarsi nella dovuta forma tipica dell´attività della pubblica amministrazione (Cons. Stato, V, 24 settembre 2003, n.5444, Cassazione civile, sezione II, 30 maggio 2002, n.7913; III, 12 febbraio 2002, n.1970), anche, e a maggior ragione, nell´attuale epoca di comunicazioni di massa, messaggi, cinguettii, seguiti ed altro, dovuti alle nuove tecnologie e alle nuove e dilaganti modalità di comunicare l´attività politica", così che, considerata la diversità dei "livelli" di comunicazione e di adozione di atti e di provvedimenti, non è di per sé individuabile alcuna contraddittorietà rilevante.
Comunque, ha concluso il Collegio, non può ravvisarsi contraddittorietà alcuna nell´operato ministeriale per avere, il MIUR, due giorni dopo il comunicato stampa del Ministro, in seguito a un approfondimento avuto con l´Avvocatura dello Stato e alle valutazioni compiute dalla commissione, deciso di convalidare, neutralizzare, abbuonare e ricalcolare i punteggi.
Da ciò il rigetto dell´appello e la conferma della statuizione di prime cure.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3394 del 2015, proposto da:
B.I., rappresentata e difesa dagli avvocati Gian Carlo Muccio e Giorgio Zaccanti, con domicilio eletto presso Francesca Toppetti in Roma, Via Lovanio, 16;
contro
Ministero dell´Istruzione dell´Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentato e difeso per legge dall´Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, Via dei Portoghesi;
nei confronti di
Cineca-Consorzio Interuniversitario, E.F.;
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE III BIS n. 04462/2015, resa tra le parti,;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l´atto di costituzione in giudizio di Ministero dell´Istruzione dell´Università e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell´udienza pubblica del giorno 24 novembre 2015 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti l´avvocato Cantelli, per delega dell´avvocato Zaccanti, e l´avvocato dello Stato La Greca;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. Viene in decisione l´appello proposto dalla dottoressa I.B. per ottenere la riforma della sentenza, di estremi indicati in epigrafe, con la quale il T.a.r. Lazio ha respinto il ricorso di primo grado diretto ad ottenere l´annullamento della graduatoria nazionale del concorso per nazionale per l´accesso alle Scuole di Specializzazione mediche a.a. 2013/2014, con riferimento all´area di NEurologia, pubblicata nel sito scuole-specializzazione.miur.it in data 5 novembre 2014, nella parte in cui la ricorrente si è classificata in posizione non utile per l´ammissione alle scuole di specializzazione presso gli atenei di Bologna e gli altri di cui all´allegato 2 della domanda secondo l´ordine di preferenza indicato.
2. Le censure dedotte in primo grado sono sostanzialmente basate, da un lato, sulla generica violazione del principio di buon andamento di cui all´art.97 della Costituzione (prima censura), da cui deriverebbe l´integrale invalidità di tutta la procedura concorsuale; dall´altro, su profili di illegittimità che avrebbero caratterizzato la fase di predisposizione dei test, contenenti quesiti erronei o comunque equivoci, specie con riferimento alla specialità di nEurologia (quinta censura del ricorso introduttivo); violazione della par condicio dei concorrenti durante lo svolgimento della procedura concorsuale e dei principi di buona fede, trasparenza, e buon andamento, poiché nella sede di Modena, dove la ricorrente sosteneva le prove, i candidati non sarebbero stati assegnati alle rispettive postazioni seguendo l´ordine alfabetico, come prescritto dall´art. 4 punto 1 del D.M. 8 agosto 2014 n.612 (terza censura); falso presupposto, per essersi ritenuto erroneamente corretto il funzionamento del software messo a disposizione dei ricorrenti (quarta censura); dall´altro, sulla illegittimità della successiva condotta tenuta dal MIUR nel momento in cui, rilevata una anomalia nella somministrazione delle prove scritte del 29 e 31 ottobre (che riguardavano, rispettivamente, le scuole dell´Area Medica e quelle dell´Area dei Servizi Clinici, in cui venivano invertiti i quesiti), si riteneva di non annullare la prova, ma semplicemente di "neutralizzare" le domande erronee, attribuendo a tutti i candidati il relativo punteggio, nell´ambito delle 30 domande somministrate (seconda censura).
3. La sentenza appellata, dichiarati inammissibile il primo e il quarto motivo di ricorso per genericità delle censure formulate, e il quinto motivo, in quanto implicante un sindacato di merito su scelte riservate alla discrezionalità dell´Amministrazione, ha respinto i restanti motivi sulla base di una motivazione che può essere così sintetizzata:
- quanto al secondo motivo il T.a.r. ha rilevato che "l´inversione dei quesiti, pur erroneamente effettuata, non può essere ritenuta radicalmente inficiante l´intera procedura in base alla dedotta violazione del principi di cd. "competenza specifica", proprio per essere le domande ab origine riferite comunque a materie che, ancorché inserite in tre Aree differenti, non avrebbero potuto che essere ricondotte a tutti i settori scientifico disciplinari fondamentali in sede di valutazione dei dati clinici, diagnostici e analitici" ;
- quanto al terzo e al quarto motivo, con cui si è dedotta l´illegittimità del concorso sotto diversi profili che si tradurrebbero nella violazione della par condicio dei concorrenti, il T.a.r. ha rilevato che quelle descritte da parte ricorrente sono idonee, al più, a costituire mere irregolarità, inidonee a determinare l´annullamento dell´intero concorso.
4. Per ottenere la riforma di tale sentenza ha proposto appello la dottoressa Bartolomei.
5. Si è costituito in giudizio il Ministero dell´Università, dell´Istruzione e della Ricerca Scientifica chiedendo il rigetto dell´appello.
6. All´udienza di discussione del 24 novembre 2015, la causa è stata trattenuta per la decisione.
7. L´appello non merita accoglimento.
7. I motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente e vanno respinti anche alla luce dei principi recentemente espressi su analoga fattispecie da questa Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza 22 settembre 2015, n. 4432.
8. In primo luogo, occorre preliminarmente evidenziare come non vi sia compatibilità tra le censure dedotte (che sono volte a mettere in luce vizi essenzialmente di carattere procedimentale o formale il cui accoglimento determinerebbe l´annullamento dell´intera procedura) e il petitum formulato, ossia l´ammissione in soprannumero alla scuola di specializzazione.
Manca, in altri termini, una diretta correlazione tra i motivi d´illegittimità dedotti e il provvedimento richiesto al giudice, ossia tra causa petendi e petitum (giacché si chiede una statuizione integralmente satisfattiva a fronte dell´articolazione di motivi il cui accoglimento comporterebbe, come detto, null´altro se non la radicale caducazione degli atti della procedura e la riedizione della prova, con conseguente impossibilità di attribuire l´invocato soddisfacimento del bene finale auspicato, ossia l´ammissione ai corsi).
I motivi dedotti, pertanto, anche se fossero fondati, non consentirebbero alla ricorrente di conseguire il bene della vita finale al quale è diretto la domanda proposta. E già questo basterebbe per respingere il ricorso, in quanto non sorretto da una causa petendi coerente con il petitum formulato.
9. In ogni caso, le censure non sono fondate nel merito.
10. Giova, infatti, evidenziare, richiamando il già citato precedente di questa Sezione (Sez. VI, n. 4432 del 2015) che:
- in una prospettiva di conservazione degli atti giuridici mediante validazione, per quanto possibile, dei quesiti d´area, la commissione, in modo tutt´altro che irrazionale, ha posto in risalto sovrapposizioni ed elementi in comune tra settori scientifico disciplinari fondamentali, con riferimento a scuole sia d´area medica e sia d´area dei servizi clinici, considerando fondamentali le "discipline in oggetto" nella formazione e nell´esercizio dell´attività professionale in ambito medico -chirurgico e dei servizi clinici.
- la scelta, fatta, per dir così, "a monte", di quali quesiti d´area sottoporre ai candidati e la decisione su validazione e neutralizzazioni, appartengono senz´altro a una sfera di discrezionalità dell´amministrazione estremamente ampia, e sindacabile in via esclusiva entro i limiti esterni, assai angusti, individuati dalla giurisprudenza in consimili giudizi (per un riferimento a una fattispecie, per alcuni aspetti, non dissimile da quella odierna, v. Cons. Stato, sez. VI, n. 7984 del 2010);
- le relative censure (sulla scelta di quali quesiti sottoporre ai candidati e sulla decisione di validazione/neutralizzazione) impingono nel merito di valutazioni tecniche, e sono come tale inammissibili poiché sollecitano il giudice amministrativo a esercitare un sindacato sostitutivo, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall´art. 134 del cod. proc. amm. , fatto salvo il limite -qui non valicato- della abnormità della scelta tecnica (sul tema cfr. , "ex plurimis", Cons. Stato, sez. V, n. 1601/2015).
- alla luce di questo criterio guida, oltre che del principio di conservazione degli atti giuridici, la commissione, chiamata a pronunciarsi sulla pertinenza, o meno, dei quesiti d´area, ha, "dopo attenta valutazione", spiegato in modo comprensibile le ragioni delle proprie scelte. Ed è entro questo quadro di riferimento che la ricorrente / appellante sembra in effetti avere chiesto al giudice amministrativo una completa sovrapposizione all´operato di validazione della commissione, una non consentita sostituzione del giudice a valutazioni compiute dalla commissione e, in definitiva, un´ingerenza -non consentita- nell´alveo di conoscenze e di valutazioni tecnico-scientifico-professionali, tipiche della scienza medica, senza che emergano a colpo d´occhio errori conclamati;
- per quanto attiene in particolare alla scelta di abbuonare due quesiti per ciascuna area va poi specificato che, poiché Commissione e MIUR, in esito a valutazioni tecnico/discrezionali che non sembrano affette da profili di palese abnormità, hanno affermato che solo due dei quesiti per ciascuna area risultavano obiettivamente "eccedentari" e che andavano quindi annullati, appare del tutto ragionevole che l´Amministrazione abbia deciso di "abbuonare" questi due quesiti a tutti i candidati , anziché "sottrarre" il corrispondente punteggio a tutti: in entrambi i casi si trattava d´individuare una modalità non irragionevole volta a "sterilizzare" i quesiti non pertinenti. Ma se la neutralizzazione di quei quesiti doveva riguardare tutti i candidati, allora non possono essere tenuti in considerazione gli argomenti svolti nell´atto d´appello diretti a una valutazione - per così dire - "virtuale" dei quesiti sterilizzati, basata sul fatto che l´appellante avrebbe comunque fornito la risposta esatta a tali quesiti: questo ragionamento non può essere seguito per la semplice ragione che quei due quesiti devono semplicemente sparire dalla vicenda sostanziale (e da quella processuale);
- e dunque la sentenza, sul punto, resiste alle critiche mosse, e se la decisione di validazione / neutralizzazione / abbuono è da considerarsi sostenibile, non può farsi questione di detrazione generalizzata, e di omesso computo, dei 30 punti previsti per i quesiti d´area, e neppure assume rilievo come l´appellante e i candidati utilmente collocati in graduatoria e ammessi, avessero risposto alle domande neutralizzate (e questo a prescindere dalla constatazione che l´appellante non fornisce alcun principio di prova riguardo all´affermazione per cui diversi candidati utilmente collocati in graduatoria e ammessi alla scuola avevano sbagliato -con conseguente ricalcolo del punteggio in diminuzione, a vantaggio dell´appellante- nel rispondere alle domande neutralizzate e abbuonate).
11, A sostegno della legittimità dell´azione complessiva di validazione dei quesiti d´area per 28/30esimi, e di contestuale neutralizzazione di (sole) due domande in quanto ritenute non pertinenti, va considerato inoltre:
-che viene in rilievo non uno stravolgimento del modulo organizzativo inizialmente prescelto, ma soltanto una modifica assai circoscritta della (valutazione della) prova, avuto riguardo alla esiguità del numero dei quesiti neutralizzati rispetto al totale dei quesiti anche solo d´area e, "a fortiori", al totale complessivo (di 110, pari a 70+30+10 -v. art. 7 del bando d´ammissione) dei quesiti ai quali dover rispondere: risulta evidente dunque la scarsa incidenza delle domande neutralizzate se poste a raffronto col questionario considerato nel suo complesso.
- che validazione, neutralizzazione e abbuono non hanno danneggiato i princìpi di buon andamento e d´imparzialità dell´azione amministrativa, perché, come si dirà tra breve, è stata garantita la "par condicio" a tutti i concorrenti;
- che il fatto che -sia pure entro il quadro, di oggettiva grave anomalia, dovuto all´inversione dei quesiti, sopra descritto- non sia intervenuta nessuna modifica strutturale del test, ma che la "variazione" effettiva sia risultata in definitiva circoscritta a una neutralizzazione di quesiti "di valore minimo", con contestuale abbuono generalizzato del corrispondente punteggio, consente di poter affermare come non sia venuta meno una situazione di "par condicio".
Come si è visto sopra l´assegnazione a ciascun candidato di un "pari punteggio pieno" per le domande eliminate non si concretizza in una illogica equiparazione tra coloro che hanno risposto esattamente e coloro che o non hanno risposto o hanno dato risposte errate.
Si è trattato invece di una scelta che non ha fatto emergere alterazioni della "par condicio", pur tenendo conto delle singolarissime, auspicabilmente irripetibili, condizioni date.
Tutti i candidati sono stati cioè posti in grado di cimentarsi, in condizione paritaria, sulle materie indicate in origine come oggetto di prova.
Sotto questo aspetto non risulta intaccata la legittimità sostanziale della procedura, tenuto conto del fondamentale principio di conservazione degli atti giuridici, il quale trova la sua naturale giustificazione nella considerazione che, quando è possibile recuperare un qualunque risultato utile a disciplinare un rapporto giuridico, occorre propendere per la soluzione che consenta di salvare il risultato stesso, ovviamente tenendo sempre ben presente che a tanto può pervenirsi quando non risultino coinvolti nella vicenda altri princìpi di carattere generale in qualche modo violati o comunque compromessi dalla operazione di salvezza.
La selezione compiuta non è risultata dunque diversa da quella prestabilita nel bando di ammissione di cui al D.M. n. 612 del 2014. La neutralizzazione, in definitiva, non ha alterato in modo illegittimo gli esiti del test.
12. Non si ravvisano inoltre né contraddittorietà né profili d´irragionevolezza nell´azione ministeriale nell´avere, il MIUR, dapprima, riconosciuto l´errore preannunciando, col comunicato stampa del Ministro del 1 novembre 2014, l´annullamento e la ripetizione delle prove "oggetto dell´errore determinato da CINECA" salvo, due giorni dopo, optare per l´operazione di convalida, neutralizzazione, abbuono e ricalcolo dei punteggi.
A questo proposito in modo condivisibile il MIUR segnala come una cosa sia un comunicato stampa del Ministro, ossia dell´organo politico, e altro sia la gestione della procedura, affidata all´organo -gestionale, appunto- individuato all´interno del Ministero.
Si può soggiungere (v. , in tema di dichiarazione via tweet di un Ministro, Cons. Stato, sez. VI, n. 769/2015) che "gli atti dell´autorità politica, limitati all´indirizzo, controllo e nomina ai sensi del decreto legislativo n.165 del 2001, debbono pur sempre concretarsi nella dovuta forma tipica dell´attività della pubblica amministrazione (Cons. Stato, V, 24 settembre 2003, n.5444, Cassazione civile, sezione II, 30 maggio 2002, n.7913; III, 12 febbraio 2002, n.1970), anche, e a maggior ragione, nell´attuale epoca di comunicazioni di massa, messaggi, cinguettii, seguiti ed altro, dovuti alle nuove tecnologie e alle nuove e dilaganti modalità di comunicare l´attività politica".
In questa situazione, considerata la diversità dei "livelli" di comunicazione e di adozione di atti e di provvedimenti, non è di per sé individuabile alcuna contraddittorietà rilevante.
In ogni caso, non può ravvisarsi contraddittorietà alcuna nell´operato ministeriale per avere, il MIUR, due giorni dopo il comunicato stampa del Ministro, in seguito, si badi, a un approfondimento avuto con l´Avvocatura dello Stato e alle valutazioni compiute dalla commissione, deciso di convalidare, neutralizzare, abbuonare e ricalcolare i punteggi.
13. Sempre in una prospettiva di reiezione dell´appello e di conferma della sentenza, sia pure con talune integrazioni e precisazioni motivazionali, va osservato, sulle denunce a) di "irregolarità diffuse" nel corso delle prove, b) di violazione dell´anonimato e c) di omesse verbalizzazioni, quanto segue.
14. Circa le irregolarità nello svolgimento delle prove, le denunce risultano nel complesso generiche e indimostrate e, come si è precisato in sentenza, carenti dell´indicazione del nesso causale tra le irregolarità medesime e l´esito della prova.
15. Alla luce delle considerazioni che precedono l´appello deve, pertanto, essere respinto.
16. La peculiarità della vicenda e la controvertibilità delle questioni dedotte (oltre che l´esistenza, specie in sede cautelare, di iniziali contrasti giurisprudenziali) giustificano la compensazione delle spese de giudizio di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull´appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2015 con l´intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore
Andrea Pannone, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Maddalena Filippi, Consigliere
Con tale decisione, il T.a.r. Lazio aveva respinto il ricorso di primo grado diretto ad ottenere l´annullamento della graduatoria nazionale del concorso per nazionale per l´accesso alle Scuole di Specializzazione mediche a.a. 2013/2014, con riferimento all´area di Neurologia, pubblicata nel sito scuole-specializzazione.miur.it in data 5 novembre 2014, nella parte in cui la ricorrente si era classificata in posizione non utile per l´ammissione alle scuole di specializzazione presso gli atenei di Bologna e gli altri di cui all´allegato 2 della domanda secondo l´ordine di preferenza indicato.
Le censure mosse in primo grado erano fondate, da un lato, sulla generica violazione del principio di buon andamento (prima censura), da cui sarebbe derivata l´invalidità di tutta la procedura concorsuale; dall´altro, su profili di illegittimità che avrebbero caratterizzato la fase di predisposizione dei test, contenenti quesiti erronei o comunque equivoci (quinta censura del ricorso introduttivo); sulla violazione della par condicio dei concorrenti nello svolgimento della procedura concorsuale e dei principi di buona fede, trasparenza, e buon andamento, in quanto nella sede di Modena, nella quale erano state sostenute le prove, i candidati non sarebbero stati assegnati alle rispettive postazioni seguendo l´ordine alfabetico (terza censura); su falso presupposto, per essersi ritenuto erroneamente corretto il funzionamento del software messo a disposizione dei ricorrenti (quarta censura); dall´altro, sulla illegittimità della successiva condotta tenuta dal MIUR nel momento in cui, rilevata una anomalia nella somministrazione delle prove scritte, non aveva annullato la prova, ma semplicemente "neutralizzato" le domande erronee, attribuendo a tutti i candidati il relativo punteggio (seconda censura).
Riproposte dall´appellante le censure originarie (dichiarate in parte inammissibili e in parte infondate) il Collegio ha tuttavia confermato la pronuncia gravata.
Rilevata, in primis, l´assenza di una diretta correlazione tra i motivi d´illegittimità dedotti e il provvedimento richiesto al giudice, ossia tra causa petendi e petitum, atteso che la richiesta dell´appellante, originaria ricorrente, è di una statuizione integralmente satisfattiva a fronte dell´articolazione di motivi il cui accoglimento comporterebbe invece null´altro se non la radicale caducazione degli atti della procedura e la riedizione della prova, con conseguente impossibilità di attribuire l´invocato soddisfacimento del bene finale auspicato, ossia l´ammissione ai corsi, Palazzo Spada ha comunque dichiarato l´infondatezza nel merito delle stesse censure, enunciando, richiamato un proprio precedente (sentenza n. 4432/2015), i seguenti principi:
- la scelta "a monte", di quali quesiti d´area sottoporre ai candidati e la decisione su validazione e neutralizzazioni, appartengono a una sfera di discrezionalità dell´amministrazione estremamente ampia, e sindacabile in via esclusiva entro i limiti esterni, assai angusti, individuati dalla giurisprudenza in consimili giudizi;
- le relative censure impingono nel merito di valutazioni tecniche, e sono come tale inammissibili poiché sollecitano il giudice amministrativo a esercitare un sindacato sostitutivo, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall´art. 134 del cod. proc. amm. , fatto salvo il limite -qui non valicato- della abnormità della scelta tecnica (sul tema cfr. , "ex plurimis", Cons. Stato, sez. V, n. 1601/2015);
- inammissibilmente, è richiesto al giudice amministrativo una completa sovrapposizione all´operato di validazione della commissione, una non consentita sostituzione del giudice a valutazioni compiute dalla commissione e, in definitiva, una ingerenza -non consentita- nell´alveo di conoscenze e di valutazioni tecnico-scientifico-professionali, tipiche della scienza medica;
- quanto alla condotta del MIUR, che dapprima ha riconosciuto l´errore preannunciando, col comunicato stampa del Ministro del 1 novembre 2014, l´annullamento e la ripetizione delle prove "oggetto dell´errore determinato da CINECA" salvo, due giorni dopo, optare per l´operazione di convalida, neutralizzazione, abbuono e ricalcolo dei punteggi, "gli atti dell´autorità politica, limitati all´indirizzo, controllo e nomina ai sensi del decreto legislativo n.165 del 2001, debbono pur sempre concretarsi nella dovuta forma tipica dell´attività della pubblica amministrazione (Cons. Stato, V, 24 settembre 2003, n.5444, Cassazione civile, sezione II, 30 maggio 2002, n.7913; III, 12 febbraio 2002, n.1970), anche, e a maggior ragione, nell´attuale epoca di comunicazioni di massa, messaggi, cinguettii, seguiti ed altro, dovuti alle nuove tecnologie e alle nuove e dilaganti modalità di comunicare l´attività politica", così che, considerata la diversità dei "livelli" di comunicazione e di adozione di atti e di provvedimenti, non è di per sé individuabile alcuna contraddittorietà rilevante.
Comunque, ha concluso il Collegio, non può ravvisarsi contraddittorietà alcuna nell´operato ministeriale per avere, il MIUR, due giorni dopo il comunicato stampa del Ministro, in seguito a un approfondimento avuto con l´Avvocatura dello Stato e alle valutazioni compiute dalla commissione, deciso di convalidare, neutralizzare, abbuonare e ricalcolare i punteggi.
Da ciò il rigetto dell´appello e la conferma della statuizione di prime cure.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3394 del 2015, proposto da:
B.I., rappresentata e difesa dagli avvocati Gian Carlo Muccio e Giorgio Zaccanti, con domicilio eletto presso Francesca Toppetti in Roma, Via Lovanio, 16;
contro
Ministero dell´Istruzione dell´Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentato e difeso per legge dall´Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, Via dei Portoghesi;
nei confronti di
Cineca-Consorzio Interuniversitario, E.F.;
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE III BIS n. 04462/2015, resa tra le parti,;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l´atto di costituzione in giudizio di Ministero dell´Istruzione dell´Università e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell´udienza pubblica del giorno 24 novembre 2015 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti l´avvocato Cantelli, per delega dell´avvocato Zaccanti, e l´avvocato dello Stato La Greca;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. Viene in decisione l´appello proposto dalla dottoressa I.B. per ottenere la riforma della sentenza, di estremi indicati in epigrafe, con la quale il T.a.r. Lazio ha respinto il ricorso di primo grado diretto ad ottenere l´annullamento della graduatoria nazionale del concorso per nazionale per l´accesso alle Scuole di Specializzazione mediche a.a. 2013/2014, con riferimento all´area di NEurologia, pubblicata nel sito scuole-specializzazione.miur.it in data 5 novembre 2014, nella parte in cui la ricorrente si è classificata in posizione non utile per l´ammissione alle scuole di specializzazione presso gli atenei di Bologna e gli altri di cui all´allegato 2 della domanda secondo l´ordine di preferenza indicato.
2. Le censure dedotte in primo grado sono sostanzialmente basate, da un lato, sulla generica violazione del principio di buon andamento di cui all´art.97 della Costituzione (prima censura), da cui deriverebbe l´integrale invalidità di tutta la procedura concorsuale; dall´altro, su profili di illegittimità che avrebbero caratterizzato la fase di predisposizione dei test, contenenti quesiti erronei o comunque equivoci, specie con riferimento alla specialità di nEurologia (quinta censura del ricorso introduttivo); violazione della par condicio dei concorrenti durante lo svolgimento della procedura concorsuale e dei principi di buona fede, trasparenza, e buon andamento, poiché nella sede di Modena, dove la ricorrente sosteneva le prove, i candidati non sarebbero stati assegnati alle rispettive postazioni seguendo l´ordine alfabetico, come prescritto dall´art. 4 punto 1 del D.M. 8 agosto 2014 n.612 (terza censura); falso presupposto, per essersi ritenuto erroneamente corretto il funzionamento del software messo a disposizione dei ricorrenti (quarta censura); dall´altro, sulla illegittimità della successiva condotta tenuta dal MIUR nel momento in cui, rilevata una anomalia nella somministrazione delle prove scritte del 29 e 31 ottobre (che riguardavano, rispettivamente, le scuole dell´Area Medica e quelle dell´Area dei Servizi Clinici, in cui venivano invertiti i quesiti), si riteneva di non annullare la prova, ma semplicemente di "neutralizzare" le domande erronee, attribuendo a tutti i candidati il relativo punteggio, nell´ambito delle 30 domande somministrate (seconda censura).
3. La sentenza appellata, dichiarati inammissibile il primo e il quarto motivo di ricorso per genericità delle censure formulate, e il quinto motivo, in quanto implicante un sindacato di merito su scelte riservate alla discrezionalità dell´Amministrazione, ha respinto i restanti motivi sulla base di una motivazione che può essere così sintetizzata:
- quanto al secondo motivo il T.a.r. ha rilevato che "l´inversione dei quesiti, pur erroneamente effettuata, non può essere ritenuta radicalmente inficiante l´intera procedura in base alla dedotta violazione del principi di cd. "competenza specifica", proprio per essere le domande ab origine riferite comunque a materie che, ancorché inserite in tre Aree differenti, non avrebbero potuto che essere ricondotte a tutti i settori scientifico disciplinari fondamentali in sede di valutazione dei dati clinici, diagnostici e analitici" ;
- quanto al terzo e al quarto motivo, con cui si è dedotta l´illegittimità del concorso sotto diversi profili che si tradurrebbero nella violazione della par condicio dei concorrenti, il T.a.r. ha rilevato che quelle descritte da parte ricorrente sono idonee, al più, a costituire mere irregolarità, inidonee a determinare l´annullamento dell´intero concorso.
4. Per ottenere la riforma di tale sentenza ha proposto appello la dottoressa Bartolomei.
5. Si è costituito in giudizio il Ministero dell´Università, dell´Istruzione e della Ricerca Scientifica chiedendo il rigetto dell´appello.
6. All´udienza di discussione del 24 novembre 2015, la causa è stata trattenuta per la decisione.
7. L´appello non merita accoglimento.
7. I motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente e vanno respinti anche alla luce dei principi recentemente espressi su analoga fattispecie da questa Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza 22 settembre 2015, n. 4432.
8. In primo luogo, occorre preliminarmente evidenziare come non vi sia compatibilità tra le censure dedotte (che sono volte a mettere in luce vizi essenzialmente di carattere procedimentale o formale il cui accoglimento determinerebbe l´annullamento dell´intera procedura) e il petitum formulato, ossia l´ammissione in soprannumero alla scuola di specializzazione.
Manca, in altri termini, una diretta correlazione tra i motivi d´illegittimità dedotti e il provvedimento richiesto al giudice, ossia tra causa petendi e petitum (giacché si chiede una statuizione integralmente satisfattiva a fronte dell´articolazione di motivi il cui accoglimento comporterebbe, come detto, null´altro se non la radicale caducazione degli atti della procedura e la riedizione della prova, con conseguente impossibilità di attribuire l´invocato soddisfacimento del bene finale auspicato, ossia l´ammissione ai corsi).
I motivi dedotti, pertanto, anche se fossero fondati, non consentirebbero alla ricorrente di conseguire il bene della vita finale al quale è diretto la domanda proposta. E già questo basterebbe per respingere il ricorso, in quanto non sorretto da una causa petendi coerente con il petitum formulato.
9. In ogni caso, le censure non sono fondate nel merito.
10. Giova, infatti, evidenziare, richiamando il già citato precedente di questa Sezione (Sez. VI, n. 4432 del 2015) che:
- in una prospettiva di conservazione degli atti giuridici mediante validazione, per quanto possibile, dei quesiti d´area, la commissione, in modo tutt´altro che irrazionale, ha posto in risalto sovrapposizioni ed elementi in comune tra settori scientifico disciplinari fondamentali, con riferimento a scuole sia d´area medica e sia d´area dei servizi clinici, considerando fondamentali le "discipline in oggetto" nella formazione e nell´esercizio dell´attività professionale in ambito medico -chirurgico e dei servizi clinici.
- la scelta, fatta, per dir così, "a monte", di quali quesiti d´area sottoporre ai candidati e la decisione su validazione e neutralizzazioni, appartengono senz´altro a una sfera di discrezionalità dell´amministrazione estremamente ampia, e sindacabile in via esclusiva entro i limiti esterni, assai angusti, individuati dalla giurisprudenza in consimili giudizi (per un riferimento a una fattispecie, per alcuni aspetti, non dissimile da quella odierna, v. Cons. Stato, sez. VI, n. 7984 del 2010);
- le relative censure (sulla scelta di quali quesiti sottoporre ai candidati e sulla decisione di validazione/neutralizzazione) impingono nel merito di valutazioni tecniche, e sono come tale inammissibili poiché sollecitano il giudice amministrativo a esercitare un sindacato sostitutivo, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall´art. 134 del cod. proc. amm. , fatto salvo il limite -qui non valicato- della abnormità della scelta tecnica (sul tema cfr. , "ex plurimis", Cons. Stato, sez. V, n. 1601/2015).
- alla luce di questo criterio guida, oltre che del principio di conservazione degli atti giuridici, la commissione, chiamata a pronunciarsi sulla pertinenza, o meno, dei quesiti d´area, ha, "dopo attenta valutazione", spiegato in modo comprensibile le ragioni delle proprie scelte. Ed è entro questo quadro di riferimento che la ricorrente / appellante sembra in effetti avere chiesto al giudice amministrativo una completa sovrapposizione all´operato di validazione della commissione, una non consentita sostituzione del giudice a valutazioni compiute dalla commissione e, in definitiva, un´ingerenza -non consentita- nell´alveo di conoscenze e di valutazioni tecnico-scientifico-professionali, tipiche della scienza medica, senza che emergano a colpo d´occhio errori conclamati;
- per quanto attiene in particolare alla scelta di abbuonare due quesiti per ciascuna area va poi specificato che, poiché Commissione e MIUR, in esito a valutazioni tecnico/discrezionali che non sembrano affette da profili di palese abnormità, hanno affermato che solo due dei quesiti per ciascuna area risultavano obiettivamente "eccedentari" e che andavano quindi annullati, appare del tutto ragionevole che l´Amministrazione abbia deciso di "abbuonare" questi due quesiti a tutti i candidati , anziché "sottrarre" il corrispondente punteggio a tutti: in entrambi i casi si trattava d´individuare una modalità non irragionevole volta a "sterilizzare" i quesiti non pertinenti. Ma se la neutralizzazione di quei quesiti doveva riguardare tutti i candidati, allora non possono essere tenuti in considerazione gli argomenti svolti nell´atto d´appello diretti a una valutazione - per così dire - "virtuale" dei quesiti sterilizzati, basata sul fatto che l´appellante avrebbe comunque fornito la risposta esatta a tali quesiti: questo ragionamento non può essere seguito per la semplice ragione che quei due quesiti devono semplicemente sparire dalla vicenda sostanziale (e da quella processuale);
- e dunque la sentenza, sul punto, resiste alle critiche mosse, e se la decisione di validazione / neutralizzazione / abbuono è da considerarsi sostenibile, non può farsi questione di detrazione generalizzata, e di omesso computo, dei 30 punti previsti per i quesiti d´area, e neppure assume rilievo come l´appellante e i candidati utilmente collocati in graduatoria e ammessi, avessero risposto alle domande neutralizzate (e questo a prescindere dalla constatazione che l´appellante non fornisce alcun principio di prova riguardo all´affermazione per cui diversi candidati utilmente collocati in graduatoria e ammessi alla scuola avevano sbagliato -con conseguente ricalcolo del punteggio in diminuzione, a vantaggio dell´appellante- nel rispondere alle domande neutralizzate e abbuonate).
11, A sostegno della legittimità dell´azione complessiva di validazione dei quesiti d´area per 28/30esimi, e di contestuale neutralizzazione di (sole) due domande in quanto ritenute non pertinenti, va considerato inoltre:
-che viene in rilievo non uno stravolgimento del modulo organizzativo inizialmente prescelto, ma soltanto una modifica assai circoscritta della (valutazione della) prova, avuto riguardo alla esiguità del numero dei quesiti neutralizzati rispetto al totale dei quesiti anche solo d´area e, "a fortiori", al totale complessivo (di 110, pari a 70+30+10 -v. art. 7 del bando d´ammissione) dei quesiti ai quali dover rispondere: risulta evidente dunque la scarsa incidenza delle domande neutralizzate se poste a raffronto col questionario considerato nel suo complesso.
- che validazione, neutralizzazione e abbuono non hanno danneggiato i princìpi di buon andamento e d´imparzialità dell´azione amministrativa, perché, come si dirà tra breve, è stata garantita la "par condicio" a tutti i concorrenti;
- che il fatto che -sia pure entro il quadro, di oggettiva grave anomalia, dovuto all´inversione dei quesiti, sopra descritto- non sia intervenuta nessuna modifica strutturale del test, ma che la "variazione" effettiva sia risultata in definitiva circoscritta a una neutralizzazione di quesiti "di valore minimo", con contestuale abbuono generalizzato del corrispondente punteggio, consente di poter affermare come non sia venuta meno una situazione di "par condicio".
Come si è visto sopra l´assegnazione a ciascun candidato di un "pari punteggio pieno" per le domande eliminate non si concretizza in una illogica equiparazione tra coloro che hanno risposto esattamente e coloro che o non hanno risposto o hanno dato risposte errate.
Si è trattato invece di una scelta che non ha fatto emergere alterazioni della "par condicio", pur tenendo conto delle singolarissime, auspicabilmente irripetibili, condizioni date.
Tutti i candidati sono stati cioè posti in grado di cimentarsi, in condizione paritaria, sulle materie indicate in origine come oggetto di prova.
Sotto questo aspetto non risulta intaccata la legittimità sostanziale della procedura, tenuto conto del fondamentale principio di conservazione degli atti giuridici, il quale trova la sua naturale giustificazione nella considerazione che, quando è possibile recuperare un qualunque risultato utile a disciplinare un rapporto giuridico, occorre propendere per la soluzione che consenta di salvare il risultato stesso, ovviamente tenendo sempre ben presente che a tanto può pervenirsi quando non risultino coinvolti nella vicenda altri princìpi di carattere generale in qualche modo violati o comunque compromessi dalla operazione di salvezza.
La selezione compiuta non è risultata dunque diversa da quella prestabilita nel bando di ammissione di cui al D.M. n. 612 del 2014. La neutralizzazione, in definitiva, non ha alterato in modo illegittimo gli esiti del test.
12. Non si ravvisano inoltre né contraddittorietà né profili d´irragionevolezza nell´azione ministeriale nell´avere, il MIUR, dapprima, riconosciuto l´errore preannunciando, col comunicato stampa del Ministro del 1 novembre 2014, l´annullamento e la ripetizione delle prove "oggetto dell´errore determinato da CINECA" salvo, due giorni dopo, optare per l´operazione di convalida, neutralizzazione, abbuono e ricalcolo dei punteggi.
A questo proposito in modo condivisibile il MIUR segnala come una cosa sia un comunicato stampa del Ministro, ossia dell´organo politico, e altro sia la gestione della procedura, affidata all´organo -gestionale, appunto- individuato all´interno del Ministero.
Si può soggiungere (v. , in tema di dichiarazione via tweet di un Ministro, Cons. Stato, sez. VI, n. 769/2015) che "gli atti dell´autorità politica, limitati all´indirizzo, controllo e nomina ai sensi del decreto legislativo n.165 del 2001, debbono pur sempre concretarsi nella dovuta forma tipica dell´attività della pubblica amministrazione (Cons. Stato, V, 24 settembre 2003, n.5444, Cassazione civile, sezione II, 30 maggio 2002, n.7913; III, 12 febbraio 2002, n.1970), anche, e a maggior ragione, nell´attuale epoca di comunicazioni di massa, messaggi, cinguettii, seguiti ed altro, dovuti alle nuove tecnologie e alle nuove e dilaganti modalità di comunicare l´attività politica".
In questa situazione, considerata la diversità dei "livelli" di comunicazione e di adozione di atti e di provvedimenti, non è di per sé individuabile alcuna contraddittorietà rilevante.
In ogni caso, non può ravvisarsi contraddittorietà alcuna nell´operato ministeriale per avere, il MIUR, due giorni dopo il comunicato stampa del Ministro, in seguito, si badi, a un approfondimento avuto con l´Avvocatura dello Stato e alle valutazioni compiute dalla commissione, deciso di convalidare, neutralizzare, abbuonare e ricalcolare i punteggi.
13. Sempre in una prospettiva di reiezione dell´appello e di conferma della sentenza, sia pure con talune integrazioni e precisazioni motivazionali, va osservato, sulle denunce a) di "irregolarità diffuse" nel corso delle prove, b) di violazione dell´anonimato e c) di omesse verbalizzazioni, quanto segue.
14. Circa le irregolarità nello svolgimento delle prove, le denunce risultano nel complesso generiche e indimostrate e, come si è precisato in sentenza, carenti dell´indicazione del nesso causale tra le irregolarità medesime e l´esito della prova.
15. Alla luce delle considerazioni che precedono l´appello deve, pertanto, essere respinto.
16. La peculiarità della vicenda e la controvertibilità delle questioni dedotte (oltre che l´esistenza, specie in sede cautelare, di iniziali contrasti giurisprudenziali) giustificano la compensazione delle spese de giudizio di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull´appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2015 con l´intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore
Andrea Pannone, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Maddalena Filippi, Consigliere
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