Scuola. Riconoscimento dell'abilitazione per il sostegno: il giudice può sostituirsi al silenzio della P.A.?

  Con sentenza n.3412/2022 del 25/03/2022, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, dopo aver affermato l'illegittimità del silenzio inadempimento della P.A. sul riconoscimento dell'abilitazione al sostegno conseguita all'estero, si è espresso sulla possibilità o meno per il giudice amministrativo di sostituire la propria valutazione al giudizio tecnico discrezionale della P.A. inadempiente sul riconoscimento della qualifica di docente specializzato nel sostegno, che non è disciplinata nel nostro ordinamento, ma costituisce un quid pluris rispetto all'abilitazione all'insegnamento conseguita in una determinata classe di concorso (fonte https://www.giustizia-amministrativa.it). 

Vediamo la questione sottoposta all'attenzione del Consiglio di Stato.

I fatti di causa

La ricorrente ha presentato domanda di riconoscimento del diploma rilasciato al termine di un corso post universitario seguito presso l'università di un Paese membro dell'Unione Europea (Romania) e destinato a professori di sostegno per l'inclusione nel sistema di insegnamento "di persone con esigenze educative speciali".

La P.A. non ha provveduto al riconoscimento, sicché la ricorrente ha adito il TAR chiedendo:

• l'accertamento dell'illegittimità del silenzio della P.A. sulla domanda di riconoscimento dell'abilitazione al sostegno, per violazione del termine previsto dall'art.16, comma 6 D.Lgs 206/2007, nonché,
• l'accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale fatta valere con l'istanza.

Costituitasi in giudizio la P.A., il ricorso è stato riservato per la decisione.

​La decisione del Tar

I giudici amministrativi hanno preliminarmente affermato che sussiste l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di concludere mediante provvedimento espresso il procedimento che consegua obbligatoriamente ad un'istanza (art.2 L. n.241/1990). Ne consegue l'illegittimità del silenzio della P.A. la quale non concluda il procedimento di riconoscimento dell'abilitazione per il sostegno con provvedimento espresso entro il termine di quattro mesi previsto dall'art.16, comma 6, D.Lgs 206/2007 per la conclusione dello specifico procedimento di riconoscimento dei titoli di formazione dei docenti della scuola di ogni ordine e grado conseguiti in un altro Stato membro dell'Unione europea.

Tuttavia, il Tar, se da un lato ha affermato l'illegittimità del silenzio inadempimento della P.A., in quanto tale silenzio determina un arresto dell'esercizio della funzione pubblica, compromettendo il principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), dall'altro ha evidenziato che il Giudice amministrativo, in forza del principio di separazione dei poteri (c.d. riserva di amministrazione) non può sostituire la propria valutazione a quella della P.A. intimata.

Ciò in quanto il provvedimento di accoglimento o di diniego della domanda di riconoscimento non ha natura vincolata, ma è frutto di un giudizio tecnico discrezionale dell'Amministrazione (ex multis: T.A.R. Lazio Roma Sez. III bis, Sentenze n. 3590/2018; n.10549/2018).

In particolare, gli art.16 e ss. D. Lgs. n.206/2007 (attuativo della direttiva 2005/36/UE), che disciplinano nel dettaglio il procedimento di riconoscimento dei titoli di formazione conseguiti all'estero, attribuiscono alla P.A. la valutazione, di natura squisitamente tecnico discrezionale, dell'idoneità del percorso di studi svolto all'estero e dei titoli conseguiti in altro Paese membro della UE,

• sia al fine di verificare se tali studi siano coerenti con quanto richiesto dalla direttiva 2005/36/UE,
• sia al fine del riconoscimento della qualifica di docente specializzato nell'insegnamento di sostegno.  

​A proposito dell'abilitazione al sostegno, il Tar ha evidenziato che la qualifica di docente specializzato nel sostegno costituisce un quid pluris rispetto all'abilitazione all'insegnamento conseguita in una determinata classe di concorso (ex multis: T.A.R. Lazio Roma, Sez. III bis, Sent. n. 13691/2019).

Ciò è dovuto alla circostanza che nell'ordinamento italiano non è stata ancora istituita una specifica classe di abilitazione per l'insegnamento di sostegno, per l'esercizio del quale, l'art.13 D.M. Del 10 settembre 2010, prevede che: "in attesa della istituzione di specifiche classi di abilitazione e della compiuta regolamentazione dei relativi percorsi di formazione" la specializzazione per l'attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità si consegue esclusivamente presso le università.

Conseguentemente, il Tar ha affermato che la P.A. è prioritariamente tenuta ad accertare, con valutazione tecnico discrezionale e, dunque non sostituibile da parte del Giudice amministrativo, la sussistenza, in capo all'interessata, dell'indefettibile requisito dell'abilitazione all'insegnamento o dell'avvenuto riconoscimento, qualora l'abilitazione all'insegnamento sia stata conseguita all'estero. In assenza di questo requisito o riconoscimento non è consentito nel nostro ordinamento l'acquisto del titolo di specializzazione per l'insegnamento nel sostegno.

Sulla base di queste argomentazioni, il Tar ha accolto la domanda di accertamento del silenzio inadempimento della P.A. inadempiente ed ha intimato a quest'ultima di concludere il procedimento con un provvedimento espresso nel termine di trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, nominando un Commissario ad Acta affinché provvedesse in caso di inottemperanza.