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Prestazioni sociali a rilevanza sanitaria, CdS: non si tratta di "servizi sociali"
Lo ha affermato il Consiglio di Stato, Sez. III, con Sentenza 12/07/2016, n. 3084, che ha fornito al Collegio l´opportunità di tracciare un efficace quadro ricostruttivo della legislazione in tema di servizi sociali.
La L. n. 328 del 2000 - ha affermato il Collegio - contiene le norme quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali delimitando il campo di applicazione delle attività definite dall´art. 128 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ai sensi del quale "per "servizi sociali" si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia".
L´art. 128 comma 2 del D.Lgs. n. 112 del 1998 dispone poi che per "servizi sociali" si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche, destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno o di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia.
Con il D.M. 21 maggio 2001 n. 308, è stato emanato il "Regolamento concernente i requisiti minimi strutturali e organizzativi per l´autorizzazione all´esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, a norma dell´articolo 11 della L. 8 novembre 2000 n. 328".
Con le Direttive Generali Provvisorie approvate con deliberazione di G. R. n. 1231/2001, è stabilito che "Ai fini della individuazione della natura delle prestazioni erogate in strutture con attività socio assistenziale connessa con quella socio-sanitaria, si applicano le norme di cui al D.P.C.M. 14 febbraio 2001".
Il D.P.C.M. 14 febbraio 2001, in attuazione dell´art. 3-septies del D.Lgs. n. 502 del 1992, detta gli indirizzi in materia di integrazione socio-sanitaria ed all´art. 3 definisce le tipologie delle prestazioni socio-sanitarie.
In particolare, l´art. 3, comma 2, del D.P.C.M. 14 febbraio 2001 prevede che "Sono da considerare prestazioni sociali a rilevanza sanitaria tutte le attività del sistema sociale che hanno l´obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute. Tali attività, di competenza dei Comuni, sono prestate con partecipazione alla spesa, da parte dei cittadini, stabilita dai comuni stessi e si esplicano attraverso: a) gli interventi di sostegno e promozione a favore dell´infanzia, dell´adolescenza e delle responsabilità familiari; b) gli interventi per contrastare la povertà nei riguardi dei cittadini impossibilitati a produrre reddito per limitazioni personali o sociali; c) gli interventi di sostegno e di aiuto domestico familiare finalizzati a favorire l´autonomia e la permanenza nel proprio domicilio di persone non autosufficienti; d) gli interventi di ospitalità alberghiera presso strutture residenziali e semiresidenziali di adulti e anziani con limitazione dell´autonomia, non assistibili a domicilio; e) gli interventi, anche di natura economica, atti a favorire l´inserimento sociale di soggetti affetti da disabilità o patologia psicofisica e da dipendenza, fatto salvo quanto previsto dalla normativa vigente in materia di diritto al lavoro dei disabili; f) ogni altro intervento qualificato quale prestazione sociale a rilevanza sanitaria ed inserito tra i livelli essenziali di assistenza secondo la legislazione vigente".
Dal suddetto quadro normativo - ha quindi concluso Palazzo Spada - emerge in modo chiaro che "le prestazioni sociali a rilevanza sanitaria" sono servizi alla persona inerenti servizi sociali, ma non sono prestazioni sanitarie.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1976 del 2014, proposto da:
L. Società Cooperativa Sociale a r.l. onlus, rappresentata e difesa dall´avv. Dante Angiolelli, con domicilio eletto presso Giorgio Boccadamo in Roma, Via Diomede Marvasi, n. 15;
contro
Comune di San Giovanni Teatino, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall´avv. Giulia Di Donato, con domicilio eletto presso Daniele Manca Bitti in Roma, Via Luigi Luciani, 1; Azienda Sanitaria Locale N. 2 Lanciano - Vasto - Chieti, Dipartimento di Prevenzione della Azienda Sanitaria Locale N. 2 Lanciano - Vasto - Chieti, Servizio di Programmazione della Direzione Politiche della Salute Regionale; Regione Abruzzo, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall´Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. ABRUZZO - SEZ. STACCATA DI PESCARA: SEZIONE I n. 00519/2013, resa tra le parti, concernente diniego autorizzazione all´esercizio dell´attività socio-sanitaria - ris. danni
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di San Giovanni Teatino e di Regione Abruzzo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell´udienza pubblica del giorno 5 maggio 2016 il Cons. Stefania Santoleri e uditi per le parti gli avvocati Dante Angiolelli, Carlo Costantini su delega di Giulia Di Donato e l´avvocato dello Stato Maria Vittoria Lumetti;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. Con il ricorso e i successivi motivi aggiunti, la società L. Cooperativa Sociale a r.l. onlus, ha impugnato il preavviso di rigetto del 19 novembre 2012 e la successiva determinazione n. 144 del 20 dicembre 2012, con la quale il Dirigente dell´Area Amministrativa, Servizi Sociali e Scolastici del Comune di San Giovanni Teatino ha disposto il rigetto delle istanze da essa inoltrate e dirette ad ottenere le autorizzazioni definitive all´esercizio dell´attività socio-sanitaria; ha anche impugnato l´ ordinanza n. 189 del 21.12.2012 con la quale le è stata intimata la cessazione dell´attività sanitaria esercitata presso due residenze (Koine e Nostos1) per i disturbi del comportamento e patologie nEuropsichiatriche, esercitate presso la struttura di via Verdi n. 18 nel Comune di San Giovanni Teatino, in quanto carenti delle autorizzazioni di cui agli artt. 3 e 4 della L.R. n. 32 del 2007 .
1.1 - La suddetta società cooperativa sociale, ha dedotto che nel 2006 (a seguito del rogito del notaio B. Amicarelli), ha ottenuto dalla Cearpes società cooperativa sociale in liquidazione, la cessione in affitto del ramo d´azienda per la gestione di servizi socio-sanitari, con godimento degli immobili di S. Giovanni Teatino, Catignano, S. Silvestro di Pescara e del relativo patrimonio aziendale (impianti, macchinari, attrezzature varie). Ha precisato anche di essere subentrata in tutte le autorizzazioni facenti capo alla Cearpes, messa in liquidazione, quali elencate nell´art. 18 del contratto e riprodotte in ricorso di primo grado (pp.4/5 nn.1-9) e di essere in possesso delle necessarie autorizzazioni provvisorie per lo svolgimento dell´attività, avendone chiesto la voltura al Comune di San Giovanni Teatino.
La stessa società ha rappresentato che con distinti provvedimenti, tutti rilasciati il 5 aprile 2007, il Comune di San Giovanni Teatino le aveva rilasciato le autorizzazioni per servizi alla persona, concernente specificamente servizi socio-sanitari in favore di minori per le Comunità Itaca, Koinè, Nostos 1 e Nostos 2 con l´obbligo di adeguamento alla emananda normativa regionale di recepimento ed integrazione dei requisiti minimi di cui al D.M. 21 maggio 2001, n. 308; ha poi precisato di aver ottenuto con determinazione dirigenziale n. D.M. n. 2 del 2007 del 13 marzo 2007, l´iscrizione nella Sezione A dell´Albo regionale delle cooperative sociali di cui alla L.R. n. 85 del 1994 riguardante espressamente le Cooperative che gestiscono servizi socio-sanitari.
Ritenendo di disporre delle autorizzazioni predefinitive per l´esercizio dell´attività socio-sanitaria ha chiesto quindi il rilascio delle autorizzazioni definitiva ai sensi della L.R. n. 32 del 2007 per l´esercizio dell´attività presso le proprie comunità.
1.2 - Con il provvedimento n. 144 del 20 dicembre 2012, la sua domanda è stata invece respinta. Secondo l´amministrazione, infatti, la società L. sarebbe stata in possesso soltanto dell´autorizzazione per i servizi alla persona rilasciate in data 5 aprile 2007 ai sensi del D.M. n. 308 del 2001 e della L.R. n. 2 del 2005 non rientranti tra quelle previste dalla L.R. n. 32 del 2007 (art. 2 comma 4).
1.3 - Nel ricorso di primo grado la società ha censurato il provvedimento del Comune di San Giovanni Teatino sotto diversi profili.
2. - Con la sentenza appellata il TAR ha respinto il ricorso rilevando che: "La L. è in possesso di autorizzazioni provvisorie per servizi alla persona, comprensive delle prestazioni sociali a rilevanza sanitaria (art. 3, comma2 del DPCM 14.2.2001), che non equivalgono affatto alle autorizzazioni predefinitive per l´esercizio dell´attività sanitaria o socio-sanitaria, di cui alla L.R. n. 32 del 2007.
In mancanza del regolamento regionale, di cui all´art.5, comma 2, della LRA n. 2/2005 (adeguamento strutturale, tecnologico ed organizzativo), tali autorizzazioni provvisorie per le prestazioni sociali a rilevanza sanitaria restano valide, come espressamente statuito dallo stesso atto impugnato n. 144/20.12.2012 (p.5), non costituendo esse il necessario presupposto per ottenere, utilizzando la diversa e distinta L.R. n. 32 del 2007, alcuna autorizzazione definitiva, la quale è specifica per lo svolgimento delle attività sanitarie o socio-sanitarie ed opera in presenza del possesso di autorizzazioni predefinitive (art. 11).
La netta distinzione tra le due attività ed il diverso valore delle autorizzazioni provvisorie, rispetto a quelle predefinitive, rappresenta l´elemento decisivo che è alla base del disposto diniego e toglie pregio alle censure di parte ricorrente".
3. - Avverso detta decisione la società L. ha proposto appello deducendo molteplici censure che verranno in seguito esaminate.
4. - Si è costituito in giudizio il Comune di San Giovanni Teatino che ha eccepito, preliminarmente, l´improcedibilità dell´appello, chiedendone comunque il rigetto perché infondato.
4.1 - Si è costituita in giudizio anche la Regione Abruzzo che ha chiesto anch´essa il rigetto dell´impugnazione.
4.2 - In prossimità dell´udienza di discussione le parti hanno depositato scritti difensivi.
4.3 - All´udienza pubblica del 5 maggio 2016 l´appello è stato trattenuto in decisione.
5. - L´appello è infondato e va dunque respinto: ciò consente di poter assorbire l´eccezione di improcedibilità dell´impugnazione sollevata dalla difesa del Comune di San Giovanni Teatino.
5.1- Prima di passare ad esaminare i motivi di appello, è opportuno ricostruire il quadro normativo e chiarire quale natura abbiano le autorizzazioni provvisorie del 2007 delle quali è in possesso la società L..
5.2 - La L. n. 328 del 2000 contiene le norme quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali delimitando il campo di applicazione delle attività definite dall´art. 128 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ai sensi del quale "per "servizi sociali" si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia".
L´art. 128 comma 2 del D.Lgs. n. 112 del 1998 dispone che per "servizi sociali" si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche, destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno o di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia.
Con il D.M. 21 maggio 2001 n. 308, è stato emanato il "Regolamento concernente i requisiti minimi strutturali e organizzativi per l´autorizzazione all´esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, a norma dell´articolo 11 della L. 8 novembre 2000 n. 328".
Con le Direttive Generali Provvisorie approvate con deliberazione di G. R. n. 1231/2001, è stabilito che "Ai fini della individuazione della natura delle prestazioni erogate in strutture con attività socio assistenziale connessa con quella socio-sanitaria, si applicano le norme di cui al D.P.C.M. 14 febbraio 2001".
Il D.P.C.M. 14 febbraio 2001, in attuazione dell´art. 3-septies del D.Lgs. n. 502 del 1992, detta gli indirizzi in materia di integrazione socio-sanitaria ed all´art. 3 definisce le tipologie delle prestazioni socio-sanitarie.
In particolare, l´art. 3, comma 2, del D.P.C.M. 14 febbraio 2001 prevede che "Sono da considerare prestazioni sociali a rilevanza sanitaria tutte le attività del sistema sociale che hanno l´obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute. Tali attività, di competenza dei Comuni, sono prestate con partecipazione alla spesa, da parte dei cittadini, stabilita dai comuni stessi e si esplicano attraverso: a) gli interventi di sostegno e promozione a favore dell´infanzia, dell´adolescenza e delle responsabilità familiari; b) gli interventi per contrastare la povertà nei riguardi dei cittadini impossibilitati a produrre reddito per limitazioni personali o sociali; c) gli interventi di sostegno e di aiuto domestico familiare finalizzati a favorire l´autonomia e la permanenza nel proprio domicilio di persone non autosufficienti; d) gli interventi di ospitalità alberghiera presso strutture residenziali e semiresidenziali di adulti e anziani con limitazione dell´autonomia, non assistibili a domicilio; e) gli interventi, anche di natura economica, atti a favorire l´inserimento sociale di soggetti affetti da disabilità o patologia psicofisica e da dipendenza, fatto salvo quanto previsto dalla normativa vigente in materia di diritto al lavoro dei disabili; f) ogni altro intervento qualificato quale prestazione sociale a rilevanza sanitaria ed inserito tra i livelli essenziali di assistenza secondo la legislazione vigente".
La Regione Abruzzo ha dato attuazione alla L. n. 328 del 2000 ed al D.M. n. 308 del 2001 mediante l´emanazione della L. R. n. 2/2005.
L´art. 1 della suddetta legge richiama la disciplina statale prevista dalla legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (L. 8 novembre 2000, n. 328 ed il relativo regolamento (D.M. 21 maggio 2001 n. 308) e precisa che la finalità della legge regionale è quella di disciplinare i procedimenti di autorizzazione al funzionamento e accreditamento dei soggetti eroganti servizi alla persona.
La suddetta disciplina, infatti, riguarda i "servizi alla persona" e dunque "le prestazioni sociali" che possono avere anche "rilevanza sanitaria", trattandosi di prestazioni sanitarie che possono ritenersi necessarie quando il disagio sociale, l´emarginazione e il disadattamento provocano un deterioramento delle condizioni di salute dell´individuo.
Come già rilevato, l´art. 3 comma 2 del già richiamato D.P.C.M. 14 febbraio 2001 definisce le prestazioni socio-sanitarie e cioè "tutte le attività del sistema sociale che hanno l´obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute".
Dal suddetto quadro normativo emerge in modo chiaro che "le prestazioni sociali a rilevanza sanitaria" sono servizi alla persona inerenti servizi sociali, ma non sono prestazioni sanitarie.
5.2 - La L.R. 31 luglio 2007 n. 32, contenente norme regionali in materia di accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private, individua all´art. 2 le strutture sanitarie e socio-sanitarie che sono soggette ad autorizzazione: la lett. c) dello stesso articolo 2 prevede che non sono soggette ad autorizzazione, ai sensi della stessa L.R. n. 32 del 2007, "le strutture sanitarie e socio-sanitarie che erogano attività assistenziali, escluse quelle sociali a rilevanza sanitaria, di cui all´art. 3, comma 2 del D.P.C.M. 14 febbraio 2001, che hanno l´obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute, in regime residenziale o semiresidenziale"; infine il comma 4 dello stesso art. 2 dispone che "Non sono comunque assoggettate alle disposizioni della presente legge tutte le strutture ed i servizi alla persona disciplinati dalla L.R. n. 2 del 2005, e successive modifiche e integrazioni, ed ogni altra tipologia erogante prestazioni e servizi sociali nell´area di minori, donne, anziani e disabili".
6. - Svolte queste premesse è possibile trarre le seguenti conclusioni.
La norma esclude dal suo ambito di applicazione, in modo inequivoco, le strutture sociali a rilevanza sanitaria, in quanto la disciplina recata dalla suddetta legge regionale si occupa esclusivamente di strutture sanitarie e socio-sanitarie che erogano prestazioni sanitarie.
Pertanto può convenirsi con la difesa del Comune di San Giovanni Teatino che la disciplina normativa distingue nettamente tra "prestazioni sociali a rilevanza sanitaria" e "prestazioni sanitarie a rilevanza sociale".
L´autorizzazione definitiva può essere rilasciata solo alle strutture che sono titolari di autorizzazione predefinitiva ex art. 11 della L.R. n. 32 del 2007: deve necessariamente trattarsi di strutture sanitarie o socio-sanitarie che erogano - quindi - prestazioni sanitarie (anche se a rilevanza sociale), ma non può essere rilasciata a strutture che invece forniscono prestazioni sociali a rilevanza sanitaria, e dunque servizi alla persona.
7. - A questo punto occorre accertare la natura delle autorizzazioni rilasciate nel 2007 alla società L..
Correttamente il TAR ha ritenuto che la "L. è in possesso di autorizzazioni provvisorie per servizi alla persona, comprensive delle prestazioni sociali a rilevanza sanitaria (art. 3, comma 2 del DPCM 14.2.2001), che non equivalgono affatto alle autorizzazioni predefinitive per l´esercizio dell´attività sanitaria o socio-sanitaria, di cui alla L.R. n. 32 del 2007", infatti: la società dante causa Cearpes non possedeva al momento del trasferimento dell´azienda alla società L. l´autorizzazione a svolgere le "prestazioni sanitarie a rilevanza sociale", ma le sole "prestazioni sociali a rilevanza sanitaria" e dunque detto titolo non può essersi trasmesso alla società appellante (senza considerare che il titolo è comunque personale e dunque non è automaticamente trasmissibile).
La società L. è titolare di autorizzazione per l´esercizio di attività di erogazione di servizi alla persona rilasciate dall´ente comunale ai sensi della L.R. n. 2 del 2005 e della deliberazione di G.R. n. 1230 del 12/12/2001 ( e precisamente nn. 6, 7, 8 e 9 relative rispettivamente alle comunità Nostos 1, Nostos 2, Koinè e Itaca), e dunque non è in possesso dei requisiti necessari per ottenere l´autorizzazione definitiva, non essendo autorizzata a prestare attività sanitaria, e dunque non può ritenersi "già operante" sul territorio, come invece richiesto dall´art. 11 della L.R. n. 32 del 2007.
Non può infatti condividersi la tesi dell´appellante secondo cui rileverebbe la mera situazione di fatto, in quanto la legge nel richiedere che la struttura sia già operante sul territorio postula che svolga il proprio servizio legittimamente.
Il primo motivo di appello, che attiene al punto centrale della controversia, deve essere dunque respinto.
7. - Inammissibile, oltre che infondato, è il secondo motivo di appello, in quanto - una volta accertato che la società non dispone dei requisiti per richiedere l´autorizzazione sanitaria ai sensi della L.R. n. 32 del 2007 - non può conseguire il bene della vita perseguito, il che implica la perdita di interesse a coltivare le censure relative a vizi formali come quello di incompetenza.
Inoltre, il diniego di autorizzazione definitiva sarebbe stato adottato anche a prescindere dalle considerazioni svolte dal Dipartimento di Prevenzione dell´Azienda USL di Chieti, in quanto è stato lo stesso Comune a riconoscere il mancato possesso dei requisiti previsti dalla legge.
8. - Altrettanto infondato è il terzo motivo di appello tenuto conto che le violazioni formali, come già rilevato, - ed in particolare la violazione dell´art. 10 bis della L. 241/90 - non assumono rilievo quando è accertato che il procedimento non avrebbe potuto avere un esito diverso.
9. - In ogni caso, le autorizzazioni nn. 6, 7, 8 e 9 per l´erogazione di servizi alla persona restano pienamente valide ed efficaci, il che consente anche di respingere le successive censure con le quali si sostiene che il provvedimento impugnato avrebbe avuto natura di atto di autotutela.
10. - Quanto alla censura rubricata sub II.4, è sufficiente riportarsi a quanto dedotto in precedenza in merito alla ricostruzione della disciplina normativa e alla natura delle autorizzazioni di cui la società L. è in possesso, mentre l´ultima censura deve ritenersi inammissibile tenuto conto che la questione ivi dedotta non ha costituito il motivo sul quale si fonda il provvedimento impugnato.
11. - L´appello va dunque respinto e per l´effetto va confermata la sentenza di primo grado che ha respinto il ricorso di primo grado.
12. - Le spese del grado di appello possono essere compensate tra le parti, in considerazione della novità e complessità della questione trattata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sull´appello, come in epigrafe proposto,
respinge l ´appello RG 1976/2014 e, per l´effetto, conferma la sentenza di primo grado n. 519/2013 che ha respinto il ricorso di primo grado n. 29/2013.
Spese del grado di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2016 con l´intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Manfredo Atzeni, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore
La L. n. 328 del 2000 - ha affermato il Collegio - contiene le norme quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali delimitando il campo di applicazione delle attività definite dall´art. 128 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ai sensi del quale "per "servizi sociali" si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia".
L´art. 128 comma 2 del D.Lgs. n. 112 del 1998 dispone poi che per "servizi sociali" si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche, destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno o di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia.
Con il D.M. 21 maggio 2001 n. 308, è stato emanato il "Regolamento concernente i requisiti minimi strutturali e organizzativi per l´autorizzazione all´esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, a norma dell´articolo 11 della L. 8 novembre 2000 n. 328".
Con le Direttive Generali Provvisorie approvate con deliberazione di G. R. n. 1231/2001, è stabilito che "Ai fini della individuazione della natura delle prestazioni erogate in strutture con attività socio assistenziale connessa con quella socio-sanitaria, si applicano le norme di cui al D.P.C.M. 14 febbraio 2001".
Il D.P.C.M. 14 febbraio 2001, in attuazione dell´art. 3-septies del D.Lgs. n. 502 del 1992, detta gli indirizzi in materia di integrazione socio-sanitaria ed all´art. 3 definisce le tipologie delle prestazioni socio-sanitarie.
In particolare, l´art. 3, comma 2, del D.P.C.M. 14 febbraio 2001 prevede che "Sono da considerare prestazioni sociali a rilevanza sanitaria tutte le attività del sistema sociale che hanno l´obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute. Tali attività, di competenza dei Comuni, sono prestate con partecipazione alla spesa, da parte dei cittadini, stabilita dai comuni stessi e si esplicano attraverso: a) gli interventi di sostegno e promozione a favore dell´infanzia, dell´adolescenza e delle responsabilità familiari; b) gli interventi per contrastare la povertà nei riguardi dei cittadini impossibilitati a produrre reddito per limitazioni personali o sociali; c) gli interventi di sostegno e di aiuto domestico familiare finalizzati a favorire l´autonomia e la permanenza nel proprio domicilio di persone non autosufficienti; d) gli interventi di ospitalità alberghiera presso strutture residenziali e semiresidenziali di adulti e anziani con limitazione dell´autonomia, non assistibili a domicilio; e) gli interventi, anche di natura economica, atti a favorire l´inserimento sociale di soggetti affetti da disabilità o patologia psicofisica e da dipendenza, fatto salvo quanto previsto dalla normativa vigente in materia di diritto al lavoro dei disabili; f) ogni altro intervento qualificato quale prestazione sociale a rilevanza sanitaria ed inserito tra i livelli essenziali di assistenza secondo la legislazione vigente".
Dal suddetto quadro normativo - ha quindi concluso Palazzo Spada - emerge in modo chiaro che "le prestazioni sociali a rilevanza sanitaria" sono servizi alla persona inerenti servizi sociali, ma non sono prestazioni sanitarie.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1976 del 2014, proposto da:
L. Società Cooperativa Sociale a r.l. onlus, rappresentata e difesa dall´avv. Dante Angiolelli, con domicilio eletto presso Giorgio Boccadamo in Roma, Via Diomede Marvasi, n. 15;
contro
Comune di San Giovanni Teatino, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall´avv. Giulia Di Donato, con domicilio eletto presso Daniele Manca Bitti in Roma, Via Luigi Luciani, 1; Azienda Sanitaria Locale N. 2 Lanciano - Vasto - Chieti, Dipartimento di Prevenzione della Azienda Sanitaria Locale N. 2 Lanciano - Vasto - Chieti, Servizio di Programmazione della Direzione Politiche della Salute Regionale; Regione Abruzzo, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall´Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. ABRUZZO - SEZ. STACCATA DI PESCARA: SEZIONE I n. 00519/2013, resa tra le parti, concernente diniego autorizzazione all´esercizio dell´attività socio-sanitaria - ris. danni
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di San Giovanni Teatino e di Regione Abruzzo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell´udienza pubblica del giorno 5 maggio 2016 il Cons. Stefania Santoleri e uditi per le parti gli avvocati Dante Angiolelli, Carlo Costantini su delega di Giulia Di Donato e l´avvocato dello Stato Maria Vittoria Lumetti;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. Con il ricorso e i successivi motivi aggiunti, la società L. Cooperativa Sociale a r.l. onlus, ha impugnato il preavviso di rigetto del 19 novembre 2012 e la successiva determinazione n. 144 del 20 dicembre 2012, con la quale il Dirigente dell´Area Amministrativa, Servizi Sociali e Scolastici del Comune di San Giovanni Teatino ha disposto il rigetto delle istanze da essa inoltrate e dirette ad ottenere le autorizzazioni definitive all´esercizio dell´attività socio-sanitaria; ha anche impugnato l´ ordinanza n. 189 del 21.12.2012 con la quale le è stata intimata la cessazione dell´attività sanitaria esercitata presso due residenze (Koine e Nostos1) per i disturbi del comportamento e patologie nEuropsichiatriche, esercitate presso la struttura di via Verdi n. 18 nel Comune di San Giovanni Teatino, in quanto carenti delle autorizzazioni di cui agli artt. 3 e 4 della L.R. n. 32 del 2007 .
1.1 - La suddetta società cooperativa sociale, ha dedotto che nel 2006 (a seguito del rogito del notaio B. Amicarelli), ha ottenuto dalla Cearpes società cooperativa sociale in liquidazione, la cessione in affitto del ramo d´azienda per la gestione di servizi socio-sanitari, con godimento degli immobili di S. Giovanni Teatino, Catignano, S. Silvestro di Pescara e del relativo patrimonio aziendale (impianti, macchinari, attrezzature varie). Ha precisato anche di essere subentrata in tutte le autorizzazioni facenti capo alla Cearpes, messa in liquidazione, quali elencate nell´art. 18 del contratto e riprodotte in ricorso di primo grado (pp.4/5 nn.1-9) e di essere in possesso delle necessarie autorizzazioni provvisorie per lo svolgimento dell´attività, avendone chiesto la voltura al Comune di San Giovanni Teatino.
La stessa società ha rappresentato che con distinti provvedimenti, tutti rilasciati il 5 aprile 2007, il Comune di San Giovanni Teatino le aveva rilasciato le autorizzazioni per servizi alla persona, concernente specificamente servizi socio-sanitari in favore di minori per le Comunità Itaca, Koinè, Nostos 1 e Nostos 2 con l´obbligo di adeguamento alla emananda normativa regionale di recepimento ed integrazione dei requisiti minimi di cui al D.M. 21 maggio 2001, n. 308; ha poi precisato di aver ottenuto con determinazione dirigenziale n. D.M. n. 2 del 2007 del 13 marzo 2007, l´iscrizione nella Sezione A dell´Albo regionale delle cooperative sociali di cui alla L.R. n. 85 del 1994 riguardante espressamente le Cooperative che gestiscono servizi socio-sanitari.
Ritenendo di disporre delle autorizzazioni predefinitive per l´esercizio dell´attività socio-sanitaria ha chiesto quindi il rilascio delle autorizzazioni definitiva ai sensi della L.R. n. 32 del 2007 per l´esercizio dell´attività presso le proprie comunità.
1.2 - Con il provvedimento n. 144 del 20 dicembre 2012, la sua domanda è stata invece respinta. Secondo l´amministrazione, infatti, la società L. sarebbe stata in possesso soltanto dell´autorizzazione per i servizi alla persona rilasciate in data 5 aprile 2007 ai sensi del D.M. n. 308 del 2001 e della L.R. n. 2 del 2005 non rientranti tra quelle previste dalla L.R. n. 32 del 2007 (art. 2 comma 4).
1.3 - Nel ricorso di primo grado la società ha censurato il provvedimento del Comune di San Giovanni Teatino sotto diversi profili.
2. - Con la sentenza appellata il TAR ha respinto il ricorso rilevando che: "La L. è in possesso di autorizzazioni provvisorie per servizi alla persona, comprensive delle prestazioni sociali a rilevanza sanitaria (art. 3, comma2 del DPCM 14.2.2001), che non equivalgono affatto alle autorizzazioni predefinitive per l´esercizio dell´attività sanitaria o socio-sanitaria, di cui alla L.R. n. 32 del 2007.
In mancanza del regolamento regionale, di cui all´art.5, comma 2, della LRA n. 2/2005 (adeguamento strutturale, tecnologico ed organizzativo), tali autorizzazioni provvisorie per le prestazioni sociali a rilevanza sanitaria restano valide, come espressamente statuito dallo stesso atto impugnato n. 144/20.12.2012 (p.5), non costituendo esse il necessario presupposto per ottenere, utilizzando la diversa e distinta L.R. n. 32 del 2007, alcuna autorizzazione definitiva, la quale è specifica per lo svolgimento delle attività sanitarie o socio-sanitarie ed opera in presenza del possesso di autorizzazioni predefinitive (art. 11).
La netta distinzione tra le due attività ed il diverso valore delle autorizzazioni provvisorie, rispetto a quelle predefinitive, rappresenta l´elemento decisivo che è alla base del disposto diniego e toglie pregio alle censure di parte ricorrente".
3. - Avverso detta decisione la società L. ha proposto appello deducendo molteplici censure che verranno in seguito esaminate.
4. - Si è costituito in giudizio il Comune di San Giovanni Teatino che ha eccepito, preliminarmente, l´improcedibilità dell´appello, chiedendone comunque il rigetto perché infondato.
4.1 - Si è costituita in giudizio anche la Regione Abruzzo che ha chiesto anch´essa il rigetto dell´impugnazione.
4.2 - In prossimità dell´udienza di discussione le parti hanno depositato scritti difensivi.
4.3 - All´udienza pubblica del 5 maggio 2016 l´appello è stato trattenuto in decisione.
5. - L´appello è infondato e va dunque respinto: ciò consente di poter assorbire l´eccezione di improcedibilità dell´impugnazione sollevata dalla difesa del Comune di San Giovanni Teatino.
5.1- Prima di passare ad esaminare i motivi di appello, è opportuno ricostruire il quadro normativo e chiarire quale natura abbiano le autorizzazioni provvisorie del 2007 delle quali è in possesso la società L..
5.2 - La L. n. 328 del 2000 contiene le norme quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali delimitando il campo di applicazione delle attività definite dall´art. 128 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ai sensi del quale "per "servizi sociali" si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia".
L´art. 128 comma 2 del D.Lgs. n. 112 del 1998 dispone che per "servizi sociali" si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche, destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno o di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia.
Con il D.M. 21 maggio 2001 n. 308, è stato emanato il "Regolamento concernente i requisiti minimi strutturali e organizzativi per l´autorizzazione all´esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, a norma dell´articolo 11 della L. 8 novembre 2000 n. 328".
Con le Direttive Generali Provvisorie approvate con deliberazione di G. R. n. 1231/2001, è stabilito che "Ai fini della individuazione della natura delle prestazioni erogate in strutture con attività socio assistenziale connessa con quella socio-sanitaria, si applicano le norme di cui al D.P.C.M. 14 febbraio 2001".
Il D.P.C.M. 14 febbraio 2001, in attuazione dell´art. 3-septies del D.Lgs. n. 502 del 1992, detta gli indirizzi in materia di integrazione socio-sanitaria ed all´art. 3 definisce le tipologie delle prestazioni socio-sanitarie.
In particolare, l´art. 3, comma 2, del D.P.C.M. 14 febbraio 2001 prevede che "Sono da considerare prestazioni sociali a rilevanza sanitaria tutte le attività del sistema sociale che hanno l´obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute. Tali attività, di competenza dei Comuni, sono prestate con partecipazione alla spesa, da parte dei cittadini, stabilita dai comuni stessi e si esplicano attraverso: a) gli interventi di sostegno e promozione a favore dell´infanzia, dell´adolescenza e delle responsabilità familiari; b) gli interventi per contrastare la povertà nei riguardi dei cittadini impossibilitati a produrre reddito per limitazioni personali o sociali; c) gli interventi di sostegno e di aiuto domestico familiare finalizzati a favorire l´autonomia e la permanenza nel proprio domicilio di persone non autosufficienti; d) gli interventi di ospitalità alberghiera presso strutture residenziali e semiresidenziali di adulti e anziani con limitazione dell´autonomia, non assistibili a domicilio; e) gli interventi, anche di natura economica, atti a favorire l´inserimento sociale di soggetti affetti da disabilità o patologia psicofisica e da dipendenza, fatto salvo quanto previsto dalla normativa vigente in materia di diritto al lavoro dei disabili; f) ogni altro intervento qualificato quale prestazione sociale a rilevanza sanitaria ed inserito tra i livelli essenziali di assistenza secondo la legislazione vigente".
La Regione Abruzzo ha dato attuazione alla L. n. 328 del 2000 ed al D.M. n. 308 del 2001 mediante l´emanazione della L. R. n. 2/2005.
L´art. 1 della suddetta legge richiama la disciplina statale prevista dalla legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (L. 8 novembre 2000, n. 328 ed il relativo regolamento (D.M. 21 maggio 2001 n. 308) e precisa che la finalità della legge regionale è quella di disciplinare i procedimenti di autorizzazione al funzionamento e accreditamento dei soggetti eroganti servizi alla persona.
La suddetta disciplina, infatti, riguarda i "servizi alla persona" e dunque "le prestazioni sociali" che possono avere anche "rilevanza sanitaria", trattandosi di prestazioni sanitarie che possono ritenersi necessarie quando il disagio sociale, l´emarginazione e il disadattamento provocano un deterioramento delle condizioni di salute dell´individuo.
Come già rilevato, l´art. 3 comma 2 del già richiamato D.P.C.M. 14 febbraio 2001 definisce le prestazioni socio-sanitarie e cioè "tutte le attività del sistema sociale che hanno l´obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute".
Dal suddetto quadro normativo emerge in modo chiaro che "le prestazioni sociali a rilevanza sanitaria" sono servizi alla persona inerenti servizi sociali, ma non sono prestazioni sanitarie.
5.2 - La L.R. 31 luglio 2007 n. 32, contenente norme regionali in materia di accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private, individua all´art. 2 le strutture sanitarie e socio-sanitarie che sono soggette ad autorizzazione: la lett. c) dello stesso articolo 2 prevede che non sono soggette ad autorizzazione, ai sensi della stessa L.R. n. 32 del 2007, "le strutture sanitarie e socio-sanitarie che erogano attività assistenziali, escluse quelle sociali a rilevanza sanitaria, di cui all´art. 3, comma 2 del D.P.C.M. 14 febbraio 2001, che hanno l´obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute, in regime residenziale o semiresidenziale"; infine il comma 4 dello stesso art. 2 dispone che "Non sono comunque assoggettate alle disposizioni della presente legge tutte le strutture ed i servizi alla persona disciplinati dalla L.R. n. 2 del 2005, e successive modifiche e integrazioni, ed ogni altra tipologia erogante prestazioni e servizi sociali nell´area di minori, donne, anziani e disabili".
6. - Svolte queste premesse è possibile trarre le seguenti conclusioni.
La norma esclude dal suo ambito di applicazione, in modo inequivoco, le strutture sociali a rilevanza sanitaria, in quanto la disciplina recata dalla suddetta legge regionale si occupa esclusivamente di strutture sanitarie e socio-sanitarie che erogano prestazioni sanitarie.
Pertanto può convenirsi con la difesa del Comune di San Giovanni Teatino che la disciplina normativa distingue nettamente tra "prestazioni sociali a rilevanza sanitaria" e "prestazioni sanitarie a rilevanza sociale".
L´autorizzazione definitiva può essere rilasciata solo alle strutture che sono titolari di autorizzazione predefinitiva ex art. 11 della L.R. n. 32 del 2007: deve necessariamente trattarsi di strutture sanitarie o socio-sanitarie che erogano - quindi - prestazioni sanitarie (anche se a rilevanza sociale), ma non può essere rilasciata a strutture che invece forniscono prestazioni sociali a rilevanza sanitaria, e dunque servizi alla persona.
7. - A questo punto occorre accertare la natura delle autorizzazioni rilasciate nel 2007 alla società L..
Correttamente il TAR ha ritenuto che la "L. è in possesso di autorizzazioni provvisorie per servizi alla persona, comprensive delle prestazioni sociali a rilevanza sanitaria (art. 3, comma 2 del DPCM 14.2.2001), che non equivalgono affatto alle autorizzazioni predefinitive per l´esercizio dell´attività sanitaria o socio-sanitaria, di cui alla L.R. n. 32 del 2007", infatti: la società dante causa Cearpes non possedeva al momento del trasferimento dell´azienda alla società L. l´autorizzazione a svolgere le "prestazioni sanitarie a rilevanza sociale", ma le sole "prestazioni sociali a rilevanza sanitaria" e dunque detto titolo non può essersi trasmesso alla società appellante (senza considerare che il titolo è comunque personale e dunque non è automaticamente trasmissibile).
La società L. è titolare di autorizzazione per l´esercizio di attività di erogazione di servizi alla persona rilasciate dall´ente comunale ai sensi della L.R. n. 2 del 2005 e della deliberazione di G.R. n. 1230 del 12/12/2001 ( e precisamente nn. 6, 7, 8 e 9 relative rispettivamente alle comunità Nostos 1, Nostos 2, Koinè e Itaca), e dunque non è in possesso dei requisiti necessari per ottenere l´autorizzazione definitiva, non essendo autorizzata a prestare attività sanitaria, e dunque non può ritenersi "già operante" sul territorio, come invece richiesto dall´art. 11 della L.R. n. 32 del 2007.
Non può infatti condividersi la tesi dell´appellante secondo cui rileverebbe la mera situazione di fatto, in quanto la legge nel richiedere che la struttura sia già operante sul territorio postula che svolga il proprio servizio legittimamente.
Il primo motivo di appello, che attiene al punto centrale della controversia, deve essere dunque respinto.
7. - Inammissibile, oltre che infondato, è il secondo motivo di appello, in quanto - una volta accertato che la società non dispone dei requisiti per richiedere l´autorizzazione sanitaria ai sensi della L.R. n. 32 del 2007 - non può conseguire il bene della vita perseguito, il che implica la perdita di interesse a coltivare le censure relative a vizi formali come quello di incompetenza.
Inoltre, il diniego di autorizzazione definitiva sarebbe stato adottato anche a prescindere dalle considerazioni svolte dal Dipartimento di Prevenzione dell´Azienda USL di Chieti, in quanto è stato lo stesso Comune a riconoscere il mancato possesso dei requisiti previsti dalla legge.
8. - Altrettanto infondato è il terzo motivo di appello tenuto conto che le violazioni formali, come già rilevato, - ed in particolare la violazione dell´art. 10 bis della L. 241/90 - non assumono rilievo quando è accertato che il procedimento non avrebbe potuto avere un esito diverso.
9. - In ogni caso, le autorizzazioni nn. 6, 7, 8 e 9 per l´erogazione di servizi alla persona restano pienamente valide ed efficaci, il che consente anche di respingere le successive censure con le quali si sostiene che il provvedimento impugnato avrebbe avuto natura di atto di autotutela.
10. - Quanto alla censura rubricata sub II.4, è sufficiente riportarsi a quanto dedotto in precedenza in merito alla ricostruzione della disciplina normativa e alla natura delle autorizzazioni di cui la società L. è in possesso, mentre l´ultima censura deve ritenersi inammissibile tenuto conto che la questione ivi dedotta non ha costituito il motivo sul quale si fonda il provvedimento impugnato.
11. - L´appello va dunque respinto e per l´effetto va confermata la sentenza di primo grado che ha respinto il ricorso di primo grado.
12. - Le spese del grado di appello possono essere compensate tra le parti, in considerazione della novità e complessità della questione trattata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sull´appello, come in epigrafe proposto,
respinge l ´appello RG 1976/2014 e, per l´effetto, conferma la sentenza di primo grado n. 519/2013 che ha respinto il ricorso di primo grado n. 29/2013.
Spese del grado di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2016 con l´intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Manfredo Atzeni, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore
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