Opposizione a preavviso di fermo amministrativo, dove eseguire la notifica

Con sentenza n. 28528 dell'8 novembre 2018, la Corte di Cassazione ha affermato che l'opposizione del preavviso di fermo amministrativo rientra nell'ambito delle azioni ordinarie con cui vengono accertate negativamente le pretese creditorie della pubblica amministrazione. Con l'ovvia conseguenza che detta opposizione va notificata ai sensi dell'art. 144 c.p.c. e dell'art. 11, comma 1, R.D. n. 1611/1933, secondo cui l'atto introduttivo di un giudizio promosso nei confronti di un'amministrazione dello Stato deve essere notificato presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria competente. Ma vediamo nel dettaglio la questione sottoposta ai Giudici di legittimità. Il controricorrente ha impugnato il preavviso di fermo di beni mobili registrati, emesso conseguentemente a violazioni delle norme del codice della strada. L'impugnazione è stata presentata nelle forme dell'opposizione all'esecuzione, ai sensi dell'art. 615 c.p.c. ed è fondata sull'omessa notifica dell'atto e sulla prescrizione dei crediti vantati dalla pubblica amministrazione. Sia in primo che in secondo grado, i Giudici hanno emesso sentenza favorevole all'opponente e così il caso è giunto dinanzi alla Suprema Corte di Cassazione. Innanzitutto, quest'ultima, parte dall'esame della natura del preavviso di fermo. Secondo il pacifico orientamento giurisprudenziale, tale atto non è un atto di espropriazione forzata, bensì una misura puramente afflittiva. Questo sta a significare che colui che intende opporsi deve attivarsi proponendo un'azione diretta ad accertare la non sussistenza della pretesa creditoria della pubblica amministrazione, ossia deve proporre un'azione di accertamento negativo di tale pretesa (Cass., Sez. U, Ordinanza n. 15354 del 22/07/2015). Tale natura non viene meno se l'accertamento non si limita alla pretesa creditoria, ma si estende all'esistenza del diritto dell'agente di procedere alla iscrizione e alla regolarità formale dell'atto dell'iscrizione di fermo.  

Orbene, premesso questo e tornando al caso in esame, nella fattispecie di cui stiamo discorrendo ciò che è in discussione è la notifica dell'atto con cui è stato impugnato il preavviso di fermo amministrativo. Tale atto è stato erroneamente indicato come opposizione all'esecuzione, ma, come su detto, esso si sostanzia in una domanda di accertamento negativo e come tale va notificato, in osservanza di quanto disposto dall'art. 144 cod. proc. civ., alla competente Avvocatura distrettuale dello Stato. Tale disposizione va integrata con il R.D. 30 ottobre 1933, n. 611, art. 11, comma 1, come modificato dalla L. 25 marzo 1958, n. 260, art. 1, che così dispone: "tutte le citazioni, i ricorsi e qualsiasi atto di opposizione giudiziale, devono essere notificati alle Amministrazioni dello Stato presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria dinanzi alla quale è portata la causa, nella persona del Ministro competente"; il successivo secondo comma aggiunge: "ogni altro atto giudiziale e le sentenze devono essere notificati presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria presso cui pende la causa o che ha pronunciato la sentenza". Da tale quadro normativa derivano due considerazioni:

• quando i giudizi sono da introdurre nei confronti della pubblica amministrazione, le notifiche dei relativi atti va eseguita presso l'Avvocatura dello Stato;
• in casi particolari, troverà applicazione l'art. 144, comma, 2, c.p.c, secondo cui la notifica va eseguita direttamente all'amministrazione destinataria.

Un caso particolare, ad esempio, è rappresentato dal giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione e a sanzione amministrativa. Tale giudizio, ai sensi degli artt. 6 e 7 del D.Lgs. n. 150/2011, va introdotto mediante ricorso che, unitamente al decreto di fissazione di prima udienza, è notificato dalla cancelleria direttamente all'amministrazione che ha emesso il provvedimento opposto.

È evidente che questa è una deroga al R.D. n. 1611 del 1933, art. 11, comma 1, sull'obbligatorietà della notificazione all'Avvocatura dello Stato degli atti introduttivi di un giudizio contro le amministrazioni erariali; inoltre, se, in tali casi, l'autorità opposta è rimasta contumace ovvero si è costituita personalmente (o tramite funzionario delegato), è derogato anche il secondo comma del suddetto art. 11, che prevede la notificazione degli altri atti giudiziari e delle sentenze presso la stessa Avvocatura (Sez. U, Sentenza n. 599 del 24/08/1999, Rv. 529423; Sez. 6 – 2, Ordinanza n. 25080 del 07/11/2013, Rv. 628694; Sez. 2, Sentenza n. 14279 del 19/06/2007, Rv. 597909). Orbene, tornando al caso di specie, le deroghe in questione non possono trovare applicazione dal momento che l'atto in questione non rientra nell'ambito degli artt. 6 e 7 del D.Lgs. 150/2011 su menzionati. Tutt'al più quello su cui si può discutere è se, nel caso in cui non operino le deroghe di cui sopra, la notifica dell'atto di opposizione al preavviso di fermo amministrativo eseguita direttamente all'amministrazione sia affetta da nullità o sia solo irregolare. Ad avviso dei Giudici di legittimità, detta notifica è da ritenersi nulla e come tale è suscettibile di rinnovazione ai sensi dell'art. 291 cod. proc. civ., ovvero di sanatoria, qualora l'Amministrazione si costituisca (Sez. 6 - 2, Ordinanza n. 21574 del 2017, non massimata). Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, pertanto, la Suprema Corte di Cassazione, ritenendo che al caso di specie sia applicabile il rito ordinario di cognizione, ha affermato che la notifica dell'atto introduttivo avrebbe dovuto essere eseguita all'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria competente, ai sensi del combinato disposto degli artt. 144, comma, 1, c.p.c. e11, comma 1, R.D. n. 1611/1933. Per tal verso, ha cassato la sentenza impugnata, rinviando il giudizio al Giudice di Pace.