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Consiglio di Stato chiarisce giurisdizione in materia contributi e sovvenzioni pubbliche
Il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza 11/07/2016, n. 3051, ha tracciato una precisa linea di demarcazione in materia di giurisdizione per le controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, ambito soggetto fino a tempi piuttosto recenti a frequenti oscillazioni giurisprudenziali.
Palazzo Spada ha, in proposito, affermato che dopo l´introduzione del codice del processo amministrativo, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere ricercato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che (Ad.Plen Consiglio Stato, 29 gennaio 2014 n.6 ):
a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l´effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l´an, il quid, il quomodo dell´erogazione;
b) qualora la vertenza attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento dei beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall´acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziario, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull´inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo, in quanto in tal caso il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all´inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione;
c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d´interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la questione riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.
Da questo principio, il Collegio ha tratto la conseguenza che nella fattispecie di causa spettava al giudice ordinario la giurisdizione della stessa controversia, poiché la riduzione del contributo finanziario era stata disposta, avendo il Comune beneficiario realizzato un programma di investimento diverso da quello approvato per l´ottenimento delle stesse agevolazioni, a nulla rilevando che le ricadute di tale diverso programma fossero emerse nella procedura per l´affidamento dei lavori, contravvenendo peraltro agli obblighi assunti all´atto della concessione dello stesso.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 1773 del 2016, proposto da:
Comune di San Cipriano Picentino, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall´avv. Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso Giuseppe Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2;
contro
Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall´avv. Massimo Lacatena, con domicilio eletto presso l´Ufficio di rappresentanza della Regione Campania in Roma, Via Poli, n. 29;
nei confronti di
Regione Campania, Direzione Generale 9 - Dir Generale per il Governo del Territorio UOD 92- Direzione di Staff. N 2.,in persona del Dirigente pro tempore , non costituita in giudizio;
Comune di Giffoni Sei Casali, in persona del sindaco in carica, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. CAMPANIA - SEZ. STACCATA DI SALERNO: SEZIONE I n. 02662/2015, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l´atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 il Cons. Sandro Aureli e uditi per le parti gli avvocati Eduardo de Ruggiero, su delega dell´avvocato Lorenzo Lentini, e Massimo Lacatena;
Visto l´art.60 c.p.a. ed eseguiti i previsti adempimenti
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado il Comune appellante aveva chiesto l´annullamento, previa sospensiva, del decreto n. 233 del 10.06.2015, nella parte in cui la Direzione Generale per il Governo del Territorio della Regione Campania aveva proposto all´Autorità di Gestione del PO FESR Campania 2007/2013 la rettifica del decreto dirigenziale n. 418/2014, avuto riguardo all´importo ammesso a finanziamento, riducendolo da Euro 551.820,59 e Euro 434.865,05.
In punto di fatto deve essere evidenziato che;
con D.Dirig. n. 98 del 01 luglio 2014la Regione Campania ¬Dipartimento delle Politiche Territoriali - aveva concesso al Comune di San Cipriano Picentino un cofinanziamento di Euro 553.025,16 per l´intervento "Riqualificazione e messa in sicurezza plesso scolastico alla frazione Campigliano" a valere sulle risorse del P.O. Campania FESR 2007/2013 ¬ Obiettivo Operativo 6.3 "Città solidali e scuole aperte;
il 2.07.2014 la Regione Campania e l´ente ricorrente avevano stipulato la convenzione disciplinante il finanziamento;
con successiva Delib. n. 40 del 26 febbraio 2014, la Giunta Regionale della Campania aveva preso atto delle attività svolte dalla Commissione all´uopo istituita ed aveva approvato l´elenco degli interventi ritenuti coerenti con le iniziative di accelerazione della spesa, tra i quali figurava quello presentato dal Comune di San Cipriano Picentino, avente ad oggetto "Riqualificazione e messa in sicurezza plesso scolastico alla frazione Campigliano";
con nota del 9 giugno 2015, il R.O.O.( Responsabile Obiettivo Operativo) aveva chiesto al Comune chiarimenti ed integrazioni documentali;
dalla verifica della documentazione di spesa era invero emerso che, a seguito dell´espletamento della gara d´appalto, la cui prima seduta pubblica era stata fissata per 1´8 maggio 2014, il Comune con D.G.C. n. 95 del 17/06/2014, aveva riapprovato il progetto dell´intervento;
al fine di superare le irregolarità evidenziate dagli uffici regionali con l´antecedente nota del 16/06/2014 relative alla rimozione di elementi e materiali da trattare come rifiuti speciali, il Comune aveva invero, espunto dal computo metrico le voci 8, 9 e 10, dedicate originariamente ai lavori di bonifica dall´amianto sostituendole con altre voci;
al progetto originario posto a base della procedura indetta con bando del 22/04/2014 sono quindi state apportate modifiche nel corso dell´espletamento della gara d´appalto;
solo con determina n. 68 del 3 luglio 2014 i lavori in realtà venivano aggiudicati definitivamente alla Ames s.p.a. che aveva presentato l´offerta economicamente più vantaggiosa;
dalla documentazione trasmessa dal Comune era emerso, inoltre, il mancato rispetto dei termini previsti dal D.Lgs. n. 163 del 2006 per la presentazione delle offerte: il termine ultimo, fissato originariamente al 7 maggio 2014, non era stato riaperto a seguito della modifica della lex specialis;
alla luce delle predette criticità il R.O.O. con l´impugnato provvedimento proponeva all´Autorità di Gestione la rettifica in diminuzione dell´importo del finanziamento.
E´ seguita la proposizione del ricorso di primo grado da parte del Comune di San Cipriano, che è stato rigettato dal Tar Campania con la sentenza segnata in epigrafe, nella considerazione che la controversia riguarda la riduzione di un finanziamento pubblico, causata da comportamenti dell´ente beneficiario dello stesso, successivi al suo riconoscimento, e, quindi verificatisi nella fase esecutiva dello stesso, integranti inadempimento alle obbligazioni assunte in sede di concessione del contributo.
Il Comune appellante assume che ha errato il primo giudice nel ritenere che la controversia rientri nella giurisdizione del giudice ordinario, rilevando che le irregolarità contestate dagli organi regionali non attengono alla fase esecutiva del finanziamento, ma riguardano ritenute violazioni della normativa in tema di appalti (varianti e termini di presentazione delle offerta) contestate con riferimento alla procedura concorsuale per l´affidamento dei lavori; esse involgono quindi la legittimità degli atti della procedura di gara. Con il gravame il Comune appellante ha riproposto anche tutte le censure del ricorso di primo grado non esaminate dal primo giudice.
La Regione Campania si è costituita in giudizio. deducendo sia la carenza d´interesse all´impugnazione che l´assenza di ogni fondamento delle deduzioni di merito ed insistendo per il rigetto del gravame.
L´appello è infondato, ritendo la Sezione corretta la decisione impugnata.
6.1. In materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, pur dopo l´introduzione del codice del processo amministrativo, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere ricercato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che (Ad.Plen Consiglio Stato, 29 gennaio 2014 n.6 ):
a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l´effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l´an, il quid, il quomodo dell´erogazione;
b) qualora la vertenza attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento dei beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall´acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziario, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull´inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo, in quanto in tal caso il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all´inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione;
c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d´interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la questione riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario"
6.2. Discende da quanto precede che nella fattispecie spetta al giudice ordinario la giurisdizione della controversia, poiché la riduzione del contributo finanziario è stata disposta, avendo il Comune beneficiario realizzato un programma di investimento diverso da quello approvato per l´ottenimento delle stesse agevolazioni, a nulla rilevando che le ricadute di tale diverso programma siano emerse nella procedura per l´affidamento dei lavori, contravvenendo peraltro agli obblighi assunti all´atto della concessione dello stesso.
7. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate avuto riguardo alla particolarità della lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull´appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 con l´intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Sandro Aureli, Consigliere, Estensore
Fabio Franconiero, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere
Alessandro Maggio, Consigliere
Palazzo Spada ha, in proposito, affermato che dopo l´introduzione del codice del processo amministrativo, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere ricercato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che (Ad.Plen Consiglio Stato, 29 gennaio 2014 n.6 ):
a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l´effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l´an, il quid, il quomodo dell´erogazione;
b) qualora la vertenza attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento dei beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall´acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziario, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull´inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo, in quanto in tal caso il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all´inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione;
c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d´interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la questione riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.
Da questo principio, il Collegio ha tratto la conseguenza che nella fattispecie di causa spettava al giudice ordinario la giurisdizione della stessa controversia, poiché la riduzione del contributo finanziario era stata disposta, avendo il Comune beneficiario realizzato un programma di investimento diverso da quello approvato per l´ottenimento delle stesse agevolazioni, a nulla rilevando che le ricadute di tale diverso programma fossero emerse nella procedura per l´affidamento dei lavori, contravvenendo peraltro agli obblighi assunti all´atto della concessione dello stesso.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 1773 del 2016, proposto da:
Comune di San Cipriano Picentino, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall´avv. Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso Giuseppe Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2;
contro
Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall´avv. Massimo Lacatena, con domicilio eletto presso l´Ufficio di rappresentanza della Regione Campania in Roma, Via Poli, n. 29;
nei confronti di
Regione Campania, Direzione Generale 9 - Dir Generale per il Governo del Territorio UOD 92- Direzione di Staff. N 2.,in persona del Dirigente pro tempore , non costituita in giudizio;
Comune di Giffoni Sei Casali, in persona del sindaco in carica, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. CAMPANIA - SEZ. STACCATA DI SALERNO: SEZIONE I n. 02662/2015, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l´atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 il Cons. Sandro Aureli e uditi per le parti gli avvocati Eduardo de Ruggiero, su delega dell´avvocato Lorenzo Lentini, e Massimo Lacatena;
Visto l´art.60 c.p.a. ed eseguiti i previsti adempimenti
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado il Comune appellante aveva chiesto l´annullamento, previa sospensiva, del decreto n. 233 del 10.06.2015, nella parte in cui la Direzione Generale per il Governo del Territorio della Regione Campania aveva proposto all´Autorità di Gestione del PO FESR Campania 2007/2013 la rettifica del decreto dirigenziale n. 418/2014, avuto riguardo all´importo ammesso a finanziamento, riducendolo da Euro 551.820,59 e Euro 434.865,05.
In punto di fatto deve essere evidenziato che;
con D.Dirig. n. 98 del 01 luglio 2014la Regione Campania ¬Dipartimento delle Politiche Territoriali - aveva concesso al Comune di San Cipriano Picentino un cofinanziamento di Euro 553.025,16 per l´intervento "Riqualificazione e messa in sicurezza plesso scolastico alla frazione Campigliano" a valere sulle risorse del P.O. Campania FESR 2007/2013 ¬ Obiettivo Operativo 6.3 "Città solidali e scuole aperte;
il 2.07.2014 la Regione Campania e l´ente ricorrente avevano stipulato la convenzione disciplinante il finanziamento;
con successiva Delib. n. 40 del 26 febbraio 2014, la Giunta Regionale della Campania aveva preso atto delle attività svolte dalla Commissione all´uopo istituita ed aveva approvato l´elenco degli interventi ritenuti coerenti con le iniziative di accelerazione della spesa, tra i quali figurava quello presentato dal Comune di San Cipriano Picentino, avente ad oggetto "Riqualificazione e messa in sicurezza plesso scolastico alla frazione Campigliano";
con nota del 9 giugno 2015, il R.O.O.( Responsabile Obiettivo Operativo) aveva chiesto al Comune chiarimenti ed integrazioni documentali;
dalla verifica della documentazione di spesa era invero emerso che, a seguito dell´espletamento della gara d´appalto, la cui prima seduta pubblica era stata fissata per 1´8 maggio 2014, il Comune con D.G.C. n. 95 del 17/06/2014, aveva riapprovato il progetto dell´intervento;
al fine di superare le irregolarità evidenziate dagli uffici regionali con l´antecedente nota del 16/06/2014 relative alla rimozione di elementi e materiali da trattare come rifiuti speciali, il Comune aveva invero, espunto dal computo metrico le voci 8, 9 e 10, dedicate originariamente ai lavori di bonifica dall´amianto sostituendole con altre voci;
al progetto originario posto a base della procedura indetta con bando del 22/04/2014 sono quindi state apportate modifiche nel corso dell´espletamento della gara d´appalto;
solo con determina n. 68 del 3 luglio 2014 i lavori in realtà venivano aggiudicati definitivamente alla Ames s.p.a. che aveva presentato l´offerta economicamente più vantaggiosa;
dalla documentazione trasmessa dal Comune era emerso, inoltre, il mancato rispetto dei termini previsti dal D.Lgs. n. 163 del 2006 per la presentazione delle offerte: il termine ultimo, fissato originariamente al 7 maggio 2014, non era stato riaperto a seguito della modifica della lex specialis;
alla luce delle predette criticità il R.O.O. con l´impugnato provvedimento proponeva all´Autorità di Gestione la rettifica in diminuzione dell´importo del finanziamento.
E´ seguita la proposizione del ricorso di primo grado da parte del Comune di San Cipriano, che è stato rigettato dal Tar Campania con la sentenza segnata in epigrafe, nella considerazione che la controversia riguarda la riduzione di un finanziamento pubblico, causata da comportamenti dell´ente beneficiario dello stesso, successivi al suo riconoscimento, e, quindi verificatisi nella fase esecutiva dello stesso, integranti inadempimento alle obbligazioni assunte in sede di concessione del contributo.
Il Comune appellante assume che ha errato il primo giudice nel ritenere che la controversia rientri nella giurisdizione del giudice ordinario, rilevando che le irregolarità contestate dagli organi regionali non attengono alla fase esecutiva del finanziamento, ma riguardano ritenute violazioni della normativa in tema di appalti (varianti e termini di presentazione delle offerta) contestate con riferimento alla procedura concorsuale per l´affidamento dei lavori; esse involgono quindi la legittimità degli atti della procedura di gara. Con il gravame il Comune appellante ha riproposto anche tutte le censure del ricorso di primo grado non esaminate dal primo giudice.
La Regione Campania si è costituita in giudizio. deducendo sia la carenza d´interesse all´impugnazione che l´assenza di ogni fondamento delle deduzioni di merito ed insistendo per il rigetto del gravame.
L´appello è infondato, ritendo la Sezione corretta la decisione impugnata.
6.1. In materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, pur dopo l´introduzione del codice del processo amministrativo, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere ricercato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che (Ad.Plen Consiglio Stato, 29 gennaio 2014 n.6 ):
a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l´effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l´an, il quid, il quomodo dell´erogazione;
b) qualora la vertenza attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento dei beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall´acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziario, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull´inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo, in quanto in tal caso il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all´inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione;
c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d´interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la questione riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario"
6.2. Discende da quanto precede che nella fattispecie spetta al giudice ordinario la giurisdizione della controversia, poiché la riduzione del contributo finanziario è stata disposta, avendo il Comune beneficiario realizzato un programma di investimento diverso da quello approvato per l´ottenimento delle stesse agevolazioni, a nulla rilevando che le ricadute di tale diverso programma siano emerse nella procedura per l´affidamento dei lavori, contravvenendo peraltro agli obblighi assunti all´atto della concessione dello stesso.
7. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate avuto riguardo alla particolarità della lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull´appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 con l´intervento dei magistrati:
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