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Novazione atto presupposto comporta caducazione presupponente
Con la sentenza n. 1461/2018 il T.A.R. partenopeo ha esteso la fattispecie della caducazione automatica anche alle ipotesi in cui l´atto presupposto non sia stato formalmente annullato, bensì superato da un nuovo provvedimento in antitesi con il precedente.
Di seguito i fatti di causa: il ricorrente ha impugnato il parere sfavorevole della Soprintendenza in merito all´istanza di condono da lui presentata, nonché il pedissequo e conseguenziale provvedimento emesso dal Comune, recante l´improcedibilità dell´istanza di condono a causa del parere sfavorevole della Soprintendenza.
Nelle more del giudizio amministrativo la Soprintendenza, pur senza annullare il suo precedente parere sfavorevole, ha espresso un nuovo parere stavolta favorevole all´istante, sulla base del quale peraltro il Comune ha adottato l´autorizzazione paesaggistica; tuttavia, il medesimo Comune non ha emesso altresì il provvedimento di condono, ritenendo che dovesse ritenersi ancora efficace l´impugnato provvedimento di improcedibilità dell´istanza di condono basato sull´originario parere sfavorevole dell´Ente preposto alla tutela del vincolo, parere non formalmente annullato.
Il Collegio giudicante, quindi, ha provveduto ad accertare in fatto e in diritto la serie di eventi verificatisi durante il procedimento amministrativo oggetto di causa e all´esito ha osservato che la scaturigine dell´impugnato provvedimento comunale di improcedibilità dell´istanza di condono debba essere individuata senza dubbio alcuno esclusivamente nell´originario parere sfavorevole della Soprintendenza.
Parere negativo, tuttavia, superato dal successivo parere favorevole del medesimo Ente.
Di fronte a tale scenario il Tribunale amministrativo ha dichiarato la cessata materia del contendere relativamente all´originario parere sfavorevole della Soprintendenza, atteso che l´interesse del ricorrente all´annullamento del parere negativo era stato integralmente già soddisfatto dalla successiva adozione del parere favorevole del medesimo Ente.
Il T.A.R. ha, invece, evidenziato la permanenza dell´interesse alla decisione relativamente al provvedimento comunale di improcedibilità dell´istanza di condono che non era stata oggetto di provvedimenti di ritiro in autotutela da parte del Comune.
Preliminarmente accertato il nesso di stretta presupposizione e derivazione provvedimentale tra l´originario atto consultivo negativo della Soprintendenza e il provvedimento comunale dichiarativo dell´improcedibilità della domanda di condono - il quale rinviene l´unica sua ragione giustificatrice nel negativo avviso dell´organo statale -, il Collegio ha sancito l´intervenuta caducazione della determinazione comunale per effetto del venir meno del suo presupposto fondativo e determinativo rappresentato dal parere sfavorevole della Soprintendenza.
Tramite la sentenza in esame il Collegio rileva espressamente che l´originario parere negativo è stato surclassato dal successivo e contrapposto parere emesso dallo stesso organo tutorio, peraltro assunto a fondamento della pedissequa autorizzazione paesaggistica e, pertanto, può trovare applicazione il principio simul stabunt simul cadent, fondamento della fattispecie pretoria della invalidità a effetto caducante.
Il Tribunale ricorda che sono sussunte in detta ultima fattispecie le ipotesi in cui tra due provvedimenti affiori un nesso di presupposizione e pregiudizialità/dipendenza tale da doversi considerare automaticamente caducato l´atto presupponente in caso di annullamento, in sede amministrativa o in sede giurisdizionale, dell´atto presupposto.
Precisa, inoltre, il Collegio che, secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, detto effetto caducante si verifica solo ove il rapporto tra i due provvedimenti sia immediato diretto e necessario, nel senso che l´atto successivo si ponga, nell´ambito della stessa sequenza procedimentale, come inevitabile conseguenza di quello anteriore.
Ed è a questo punto della sentenza esaminata che il TAR Napoli aggiunge un quid novi ai precedenti arresti giurisprudenziali, sostenendo che la caducazione automatica provvedimentale si verifichi anche allorché l´atto presupposto sia venuto meno non solo per effetto di un successivo provvedimento espresso di annullamento o revoca, bensì anche in conseguenza di un nuovo atto, assunto dalla medesima autorità, costituente un contrarius actus in senso sostanziale, vale a dire un atto dal contenuto determinativo diametralmente opposto ed equivalente in sostanza all´esercizio di uno jus poenitendi, atto che dunque rechi una nuova e opposta regolazione della fattispecie, superando e de facto nullificando il precedente provvedimento.
Orbene, illustrata la fattispecie della invalidità a effetto caducante e ritenuta legittima la sua interpretazione e applicazione estensiva, il Collegio giudicante ha ribadito che il provvedimento comunale impugnato era basato esclusivamente sull´originario parere sfavorevole della Soprintendenza e che quest´ultimo, sebbene non formalmente annullato o revocato, era stato superato da un nuovo parere di segno positivo dal contenuto radicalmente opposto, il che ha costituito un equivalente di un annullamento.
In omaggio ai canoni di coerenza ordinamentale e di logica formale, il T.A.R. ha esteso la teorica della invalidità a effetto caducante o della caducazione automatica anche al caso in cui l´atto presupposto non sia formalmente annullato o revocato ma sia oggetto di una nuova e opposta determinazione contenutistica e provvedimentale che valga a sostituire la precedente, il tutto similmente a quanto avviene in sede civilistica in tema di novazione oggettiva.
Per questi motivi il T.A.R. Campania Napoli ha dichiarato la caducazione automatica del provvedimento comunale di improcedibilità della domanda di condono, considerato il contrarius actus sostanziale della Soprintendenza costituito dalla emissione del nuovo parere di segno positivo, che di fatto ha nullificato l´originario parere sfavorevole, unico presupposto del provvedimento comunale impugnato e, per l´effetto, ha obbligato il Comune resistente ad adottare il provvedimento conclusivo della procedura di condono, tenendo conto che non sussiste più l´originaria ragione ostativa all´accoglimento dell´istanza.
Anita Taglialatela
Avvocato in Napoli
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