Se questo sito ti piace, puoi dircelo così
Responsabilità civile p.a.: colpa non concretata da illegittimità, inerzia o ritardo
Lo ha affermato il Consiglio di Stato, Sezione V, con Sentenza 21/04/2016, n. 1584, pronunciata nell´appello proposto per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto - Venezia, Sezione II n. 3836/2005.
Nel rigettare l´appello, i giudici di Palazzo Spada hanno ricostruito il quadro ordinamentale rilevante ai fini della decisione e i principi giurisprudenziali in subjecta materia.
Hanno premesso che l´art. 2-bis l. 7 agosto 1990 n. 241 prevede che le pubbliche amministrazioni sono tenute "al risarcimento del danno ingiusto, cagionato in conseguenza dell´inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento", rilevando poi che il Consiglio aveva in proposito affermato che "l´ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi "iuris tantum", in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell´adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante)" (Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2014, n. 2638).
Hanno aggiunto che, in relazione alla colpa, "la sua sussistenza non può essere dichiarata in base al solo dato oggettivo della illegittimità del provvedimento adottato o dell´illegittimo ed ingiustificato procrastinarsi dell´adozione del provvedimento finale, essendo necessaria anche la dimostrazione che la P.A. abbia agito con dolo o colpa grave, di guisa che il difettoso funzionamento dell´apparato pubblico sia riconducibile ad un comportamento gravemente negligente od ad una intenzionale volontà di nuocere, in palese ed inescusabile contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell´azione amministrativa, di cui all´art. 97 della Costituzione".
Concludendo, per l´effetto, che ai fini dell´ammissibilità dell´azione risarcitoria deve, pertanto, in concreto "accertarsi se l´adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza di comportamento doloso o della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali deve essere costantemente ispirato l´esercizio della funzione, e se tale comportamento sia stato posto in essere in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l´imperizia degli uffici o degli organi dell´amministrazione, ovvero se, per converso, la predetta violazione sia ascrivibile all´ipotesi dell´errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l´incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto".
Anche in relazione al rapporto di causalità occorre infine dimostrare, in applicazione della teoria condizionalistica così come "integrata" dalla teoria della causalità adeguata, che sussiste un nesso di causalità materiale (o strutturale) tra la condotta e il danno ingiusto subito, che deve essere dimostrato in applicazione della regola probatoria del "più probabile che non" (si v. Cons. Stato, sez. VI, 29 maggio 2014, n. 2792).
Da qui il rigetto.
Segue Sentenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 391 del 2007, proposto da:
P.C. e altri, rappresentati e difesi dagli avv. Laura Poggi, Giovanni Avesani e Anna Chiozza, con domicilio eletto presso Anna Chiozza in Roma, Via dei Savorelli n. 11;
contro
Comune di Sona, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Baciga, Antonio Liuzzi e Sabrina Fortuna, con domicilio eletto presso lo studio dell´avv. Antonio Liuzzi in Roma, Via Dardanelli, 13;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto - Venezia, Sezione II n. 3836/2005.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell´udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2015 il Cons. Sabato Guadagno e uditi per le parti gli avvocati Anna Chiozza e.Milena Liuzzi su delega dell´avv. Stefano Baciga;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1.- Gli appellanti espongono di aver proceduto all´acquisto con atto pubblico di compravendita del 25.5.1976 di un immobile, per il quale il Comune di Sona e la competente Soprintendenza avevano rispettivamente rilasciato la licenza edilizia ed il nulla osta paesaggistico per la costruzione di una villetta.
La suddetta licenza edilizia del 27.3.1976 è stata dichiarata decaduta per mancato tempestivo inizio dei lavori con provvedimento sindacale 7.12.1978: Le originarie titolari sig.re A.A. e M.M. hanno impugnato tale provvedimento avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, che ha accolto il ricorso con sentenza n. 1086/1996, passata in giudicato.
1.1- Con ricorso n. 3064/99, gli odierni appellanti hanno impugnato il provvedimento n. prot. (...) in data 1.10.1999 del responsabile del settore edilizia privata del Comune di Sona di rigetto della loro domanda del 6 luglio 99 per la ripresa dei lavori, nonché il parere negativo della Commissione edilizia integrata ed il diniego di rinnovo del nulla osta paesaggistico, essendo divenuto inefficace quello precedente per decorso del periodo quinquennale di validità, chiedendo altresì la condanna del Comune di Sona al risarcimento dei danni da ritardo conseguenti all´illegittimità dei suddetti atti.
Gli stessi odierni appellanti, con successivo ricorso n. 1241/01, hanno chiesto altresì il risarcimento dei danni conseguenti all´adozione del provvedimento sindacale del 7.12.1978 di decadenza della licenza edilizia n. 1388/1976, poi annullato dal T.A.R. Veneto con la suindicata sentenza n. 1086/96.
2.- Il T.A.R. Veneto Sez. II, con sentenza n. 3836/2005, previa riunione dei due ricorsi per la loro connessione soggettiva e oggettiva: a) ha accolto parzialmente il ricorso n. 3064/99, annullando il provvedimento prot. (...) del 01.02.1999 del Comune di Sona di diniego del rinnovo del nulla osta paesaggistico, rigettando la domanda risarcitoria; b) ha respinto integralmente il secondo ricorso n. 1241/01.
3.- I sigg. P.C.F., C.C. e C.M. hanno appellato la suddetta sentenza, deducendone l´illegittimità per mancata condanna del Comune di Sona al risarcimento dei danni.
4.- Si è costituito in giudizio il Comune di Sona, chiedendo il rigetto dell´appello e proponendo appello incidentale, con impugnazione della parte della sentenza con cui è stato annullato il diniego di rilascio dell´autorizzazione paesaggistica.
5.- All´udienza pubblica del 15 dicembre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
6.- L´appello incidentale proposto dal Comune è irricevibile per tardività.
L´art. 28 della L. 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei Tribunale amministrativi regionali), applicabile ratione temporis, prevedeva che il ricorso in appello si proponeva "nel termine di giorni sessanta dalla ricevuta notificazione". L´art. 327 cod. proc. civ., applicabile anche nel giudizio amministrativo, prevedeva, in mancanza della suddetta notificazione, il termine di un anno dalla data di pubblicazione della sentenza.
L´art. 37 del R.D. 20 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato), applicabile anch´esso ratione temporis, consentiva la proposizione dell´appello incidentale nel termine di trenta giorni successivi a quelli assegnati per l´appello principale.
La giurisprudenza amministrativa, formatasi prima del codice del processo amministrativo, era costante nel differenziare "tra appello incidentale proprio e appello incidentale improprio, o anche autonomo, intendendosi quest´ultimo come l´appello che riguarda l´impugnazione di capi autonomi e distinti della sentenza, diversi da quelli gravati con altro/i appelli, e quindi sorretto da un´interesse specifico, differenziato e indipendente". Tale giurisprudenza riteneva "come all´appello autonomo, quando anche proposto in via incidentale, non potesse trovare applicazione il termine ex art. 37, relativo al solo appello incidentale proprio, dovendo invece applicarsi il termine ordinario d´impugnazione di cui all´art. 28 della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, e quindi, in caso di notificazione della sentenza, il termine "breve" di sessanta giorni decorrenti dalla data della notificazione" ovvero di un anno dalla pubblicazione della sentenza impugnata (cfr. tra le tante: Consiglio di Stato, sez. IV, 8 novembre 2013, n. 5342; Sez. IV, 8 marzo 2011, n. 1423 e 21 giugno 2005, n. 3250; Sez. V, 15 febbraio 2010, n. 808; Sez. VI, 24 febbraio 2011, n. 1166 e 23 marzo 2009, n. 1716).
Nel caso di specie il capo impugnato dal Comune con l´appello incidentale, riguardando la questione relativa alla illegittimità dell´atto della Soprintendenza, ha una valenza autonoma e non dipendente dall´appello principale. Ne consegue che il Comune avrebbe dovuto proporre tale appello incidentale nel rispetto del termine di un anno dal deposito della sentenza impugnata.
Invece, la sentenza di primo grado è stata depositata in data 4 novembre 2005 e l´appello incidentale è stato notificato in data 16 febbraio 2007, oltre, pertanto, il termine perentorio di un anno.
7.- L´appello principale non è fondato.
8.- Gli appellanti hanno dedotto l´erroneità della sentenza nella parte in cui ha rilevato che la domanda risarcitoria fosse una sola e nella parte in cui ha ritenuto mancante il nesso di causalità tra il comportamento del Comune e il danno subito.
In relazione al primo aspetto, gli appellanti hanno fatto presente che: a) con il ricorso n. 3064 del 1999 gli stessi avevano chiesto il risarcimento dei danni derivanti dal successivo provvedimento di diniego del nulla osta, consistenti nel ritardo "nel rilascio del nulla osta o dell´autorizzazione di prosecuzione dei lavori"; b) con il successivo ricorso n. 1241 del 2001 gli stessi avevano chiesto: b.1.) in via principale, il danno derivante dal provvedimento sindacale di decadenza del 7 dicembre 1978 n. 58, consistente nella perdita della capacità edificatoria del lotto; b.2) in via subordinata, qualora il Comune avesse rilasciato nel corso del giudizio il provvedimento di autorizzazione all´edificazione, il risarcimento del danno da ritardo nel rilascio della predetta autorizzazione. In definitiva, erano state proposte, nelle modalità indicate, tre domande di risarcimento del danno.
In relazione al secondo aspetto, gli appellanti hanno rilevato come il nesso di causalità, in relazione a tutte le domande risarcitorie proposte, dovesse considerarsi in re ipsa, in quanto, in ragione dell´adozione illegittima del provvedimento di decadenza, gli stessi non hanno potuto realizzare quanto programmato.
8.1.- La domanda di risarcimento del danno proposta in via principale per la perdita di idoneità edificatoria del fondo, sopra indicata sub b.1., non deve essere esaminata.
Gli appellanti hanno espressamente chiesto che a tale esame non si procedesse qualora il Comune nel corso del giudizio avesse adottato gli atti amministrativi richiesti (pag. 12 atto di appello). Orbene, il Comune, nel corso del presente giudizio d´appello, ha fatto presente - con una memoria difensiva depositata in data 11 novembre 2015 - di aver rilasciato il permesso di costruire 22 luglio 2013, n. 50 in accoglimento di una nuova domanda, comprensiva della richiesta di nulla osta paesaggistico, presentata dall´appellante F.P.C. in data 21 giugno 2011.
Ne consegue che è venuto meno l´interesse alla trattazione di tale domanda.
8.2.- Le altre due domande risarcitorie, sopra indicate sub a. e b.2., sono volte entrambe ad ottenere il risarcimento del danno da ritardo che gli appellanti deducono di avere ottenuto in ragione dell´illegittimo diniego di rilascio dei titoli abilitativi richiesti.
Tali domande non sono fondate.
L´art. 2-bis l. 7 agosto 1990 n. 241 prevede che le pubbliche amministrazioni sono tenute "al risarcimento del danno ingiusto, cagionato in conseguenza dell´inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento".
Questo Consiglio ha già avuto modo di affermare che "l´ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi "iuris tantum", in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell´adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante)" (Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2014, n. 2638).
In particolare, in relazione alla colpa si è affermato che "la sua sussistenza non può essere dichiarata in base al solo dato oggettivo della illegittimità del provvedimento adottato o dell´illegittimo ed ingiustificato procrastinarsi dell´adozione del provvedimento finale, essendo necessaria anche la dimostrazione che la P.A. abbia agito con dolo o colpa grave, di guisa che il difettoso funzionamento dell´apparato pubblico sia riconducibile ad un comportamento gravemente negligente od ad una intenzionale volontà di nuocere, in palese ed inescusabile contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell´azione amministrativa, di cui all´art. 97 della Costituzione". Ai fini dell´ammissibilità dell´azione risarcitoria deve, pertanto, in concreto "accertarsi se l´adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza di comportamento doloso o della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali deve essere costantemente ispirato l´esercizio della funzione, e se tale comportamento sia stato posto in essere in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l´imperizia degli uffici o degli organi dell´amministrazione, ovvero se, per converso, la predetta violazione sia ascrivibile all´ipotesi dell´errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l´incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto" (sentenza cit.).
In relazione al rapporto di causalità occorre dimostrare, in applicazione della teoria condizionalistica così come "integrata" dalla teoria della causalità adeguata, che sussiste un nesso di causalità materiale (o strutturale) tra la condotta e il danno ingiusto subito, che deve essere dimostrato in applicazione della regola probatoria del "più probabile che non" (si v. Cons. Stato, sez. VI, 29 maggio 2014, n. 2792).
Nella fattispecie in esame manca sia l´elemento soggettivo sia il nesso di causalità.
In relazione al primo elemento, il Comune ha dimostrato in giudizio l´esistenza dell´errore scusabile derivante da un contrasto interpretativo in ordine a cosa si intende per inizio di lavori e, in particolare, se possano considerarsi tali le opere di scavo del terreno da edificare. Né in senso contrario varrebbe quanto affermato dagli appellanti nella memoria di replica del 23 novembre 2015 circa l´esistenza di un giudicato in ordine all´illegittimità del provvedimento e al significato da assegnare all´espressione in esame. Tale giudicato si è formato in ordine all´illegittimità del provvedimento di decadenza e non anche in ordine alla sussistenza dell´elemento soggettivo della colpa. Ne consegue che nell´autonomo giudizio risarcitorio il giudice amministrativo può valutare il comportamento complessivo dell´amministrazione, alla luce del contenuto della sentenza che ha accertato l´illegittimità dell´atto, per stabilire se lo stesso si sia discostato dalle regole di condotta che definiscono la nozione di diligenza della pubblica amministrazione.
In relazione al secondo elemento, deve rilevarsi come la sentenza che ha annullato l´atto di decadenza dal permesso di costruire fosse auto-esecutiva. Sarebbe stato, pertanto, onere delle parti riavviare il procedimento volto ad ottenere un nuovo nulla osta paesaggistico, essendo quello collegato al primo permesso di costruire decaduto per decorrenza del quinquennio. Orbene, dagli atti del processo risulta che gli appellanti: I) hanno presentato la predetta domanda in data 5 luglio 1999 e dunque tre anni dopo la sentenza di annullamento del Tribunale amministrativo; II) hanno chiesto la voltura della licenza edilizia, originariamente intestata alla signora A.A., soltanto in data 28 giugno 1999, cioè a distanza di oltre 23 anni dall´acquisto del terreno in data 25 maggio 1976. Questo comportamento dimostra l´assenza del nesso di causalità materiale tra il ritardo del Comune nel rilasciare il titolo richiesto e i pregiudizi lamentati. In particolare, nella specie, il comportamento dei danneggiati è stato idoneo ad elidere il nesso di causalità materiale tra la condotta del Comune e la lesione della posizione giuridica fatta valere.
Né varrebbe rilevare, come fanno gli appellanti, che "sarebbe stato onere del Comune di Sona rimetterli in condizione di riprendere i lavori di costruzione (...) procedendo d´ufficio agli adempimenti necessari e quindi anche all´acquisizione del nulla-osta in parola". Come già sottolineato, la privazione di efficacia dell´originario nulla osta imponeva comunque alle parti interessate di presentare una nuova domanda di autorizzazione e non certo al Comune di attivarsi d´ufficio.
Né ancora varrebbe rilevare, come fanno sempre gli appellanti, che non si può addebitare agli stessi la responsabilità di avere presentato la domanda dopo tre anni dalla sentenza in presenza di un giudizio di primo grado che è durato diciotto anni. Sul punto deve rilevarsi che gli odierni appellanti non erano stati neanche parte del giudizio di primo grado, conclusosi con la sentenza del Tribunale amministrativo n. 1086 del 1996 di annullamento del provvedimento di decadenza della licenza edilizia n. 1388 del 1976. Infatti, il relativo ricorso era stato proposto dalle originarie titolari della licenza edilizia sig.re A.A. e M.M. né vi era stato nel corso di tale giudizio alcun atto di intervento ad adiuvandum da parte degli odierni appellanti.
9.- La complessità della vicenda giustifica l´integrale compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando:
a) dichiara irricevibile, per tardività, l´appello incidentale proposto dal Comune con il ricorso indicato in epigrafe;
b) dichiara non fondato l´appello principale;
c) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2015 con l´intervento dei magistrati:
Alessandro Pajno, Presidente
Antonio Amicuzzi, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
Sabato Guadagno, Consigliere, Estensore
Nel rigettare l´appello, i giudici di Palazzo Spada hanno ricostruito il quadro ordinamentale rilevante ai fini della decisione e i principi giurisprudenziali in subjecta materia.
Hanno premesso che l´art. 2-bis l. 7 agosto 1990 n. 241 prevede che le pubbliche amministrazioni sono tenute "al risarcimento del danno ingiusto, cagionato in conseguenza dell´inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento", rilevando poi che il Consiglio aveva in proposito affermato che "l´ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi "iuris tantum", in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell´adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante)" (Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2014, n. 2638).
Hanno aggiunto che, in relazione alla colpa, "la sua sussistenza non può essere dichiarata in base al solo dato oggettivo della illegittimità del provvedimento adottato o dell´illegittimo ed ingiustificato procrastinarsi dell´adozione del provvedimento finale, essendo necessaria anche la dimostrazione che la P.A. abbia agito con dolo o colpa grave, di guisa che il difettoso funzionamento dell´apparato pubblico sia riconducibile ad un comportamento gravemente negligente od ad una intenzionale volontà di nuocere, in palese ed inescusabile contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell´azione amministrativa, di cui all´art. 97 della Costituzione".
Concludendo, per l´effetto, che ai fini dell´ammissibilità dell´azione risarcitoria deve, pertanto, in concreto "accertarsi se l´adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza di comportamento doloso o della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali deve essere costantemente ispirato l´esercizio della funzione, e se tale comportamento sia stato posto in essere in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l´imperizia degli uffici o degli organi dell´amministrazione, ovvero se, per converso, la predetta violazione sia ascrivibile all´ipotesi dell´errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l´incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto".
Anche in relazione al rapporto di causalità occorre infine dimostrare, in applicazione della teoria condizionalistica così come "integrata" dalla teoria della causalità adeguata, che sussiste un nesso di causalità materiale (o strutturale) tra la condotta e il danno ingiusto subito, che deve essere dimostrato in applicazione della regola probatoria del "più probabile che non" (si v. Cons. Stato, sez. VI, 29 maggio 2014, n. 2792).
Da qui il rigetto.
Segue Sentenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 391 del 2007, proposto da:
P.C. e altri, rappresentati e difesi dagli avv. Laura Poggi, Giovanni Avesani e Anna Chiozza, con domicilio eletto presso Anna Chiozza in Roma, Via dei Savorelli n. 11;
contro
Comune di Sona, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Baciga, Antonio Liuzzi e Sabrina Fortuna, con domicilio eletto presso lo studio dell´avv. Antonio Liuzzi in Roma, Via Dardanelli, 13;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto - Venezia, Sezione II n. 3836/2005.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell´udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2015 il Cons. Sabato Guadagno e uditi per le parti gli avvocati Anna Chiozza e.Milena Liuzzi su delega dell´avv. Stefano Baciga;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1.- Gli appellanti espongono di aver proceduto all´acquisto con atto pubblico di compravendita del 25.5.1976 di un immobile, per il quale il Comune di Sona e la competente Soprintendenza avevano rispettivamente rilasciato la licenza edilizia ed il nulla osta paesaggistico per la costruzione di una villetta.
La suddetta licenza edilizia del 27.3.1976 è stata dichiarata decaduta per mancato tempestivo inizio dei lavori con provvedimento sindacale 7.12.1978: Le originarie titolari sig.re A.A. e M.M. hanno impugnato tale provvedimento avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, che ha accolto il ricorso con sentenza n. 1086/1996, passata in giudicato.
1.1- Con ricorso n. 3064/99, gli odierni appellanti hanno impugnato il provvedimento n. prot. (...) in data 1.10.1999 del responsabile del settore edilizia privata del Comune di Sona di rigetto della loro domanda del 6 luglio 99 per la ripresa dei lavori, nonché il parere negativo della Commissione edilizia integrata ed il diniego di rinnovo del nulla osta paesaggistico, essendo divenuto inefficace quello precedente per decorso del periodo quinquennale di validità, chiedendo altresì la condanna del Comune di Sona al risarcimento dei danni da ritardo conseguenti all´illegittimità dei suddetti atti.
Gli stessi odierni appellanti, con successivo ricorso n. 1241/01, hanno chiesto altresì il risarcimento dei danni conseguenti all´adozione del provvedimento sindacale del 7.12.1978 di decadenza della licenza edilizia n. 1388/1976, poi annullato dal T.A.R. Veneto con la suindicata sentenza n. 1086/96.
2.- Il T.A.R. Veneto Sez. II, con sentenza n. 3836/2005, previa riunione dei due ricorsi per la loro connessione soggettiva e oggettiva: a) ha accolto parzialmente il ricorso n. 3064/99, annullando il provvedimento prot. (...) del 01.02.1999 del Comune di Sona di diniego del rinnovo del nulla osta paesaggistico, rigettando la domanda risarcitoria; b) ha respinto integralmente il secondo ricorso n. 1241/01.
3.- I sigg. P.C.F., C.C. e C.M. hanno appellato la suddetta sentenza, deducendone l´illegittimità per mancata condanna del Comune di Sona al risarcimento dei danni.
4.- Si è costituito in giudizio il Comune di Sona, chiedendo il rigetto dell´appello e proponendo appello incidentale, con impugnazione della parte della sentenza con cui è stato annullato il diniego di rilascio dell´autorizzazione paesaggistica.
5.- All´udienza pubblica del 15 dicembre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
6.- L´appello incidentale proposto dal Comune è irricevibile per tardività.
L´art. 28 della L. 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei Tribunale amministrativi regionali), applicabile ratione temporis, prevedeva che il ricorso in appello si proponeva "nel termine di giorni sessanta dalla ricevuta notificazione". L´art. 327 cod. proc. civ., applicabile anche nel giudizio amministrativo, prevedeva, in mancanza della suddetta notificazione, il termine di un anno dalla data di pubblicazione della sentenza.
L´art. 37 del R.D. 20 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato), applicabile anch´esso ratione temporis, consentiva la proposizione dell´appello incidentale nel termine di trenta giorni successivi a quelli assegnati per l´appello principale.
La giurisprudenza amministrativa, formatasi prima del codice del processo amministrativo, era costante nel differenziare "tra appello incidentale proprio e appello incidentale improprio, o anche autonomo, intendendosi quest´ultimo come l´appello che riguarda l´impugnazione di capi autonomi e distinti della sentenza, diversi da quelli gravati con altro/i appelli, e quindi sorretto da un´interesse specifico, differenziato e indipendente". Tale giurisprudenza riteneva "come all´appello autonomo, quando anche proposto in via incidentale, non potesse trovare applicazione il termine ex art. 37, relativo al solo appello incidentale proprio, dovendo invece applicarsi il termine ordinario d´impugnazione di cui all´art. 28 della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, e quindi, in caso di notificazione della sentenza, il termine "breve" di sessanta giorni decorrenti dalla data della notificazione" ovvero di un anno dalla pubblicazione della sentenza impugnata (cfr. tra le tante: Consiglio di Stato, sez. IV, 8 novembre 2013, n. 5342; Sez. IV, 8 marzo 2011, n. 1423 e 21 giugno 2005, n. 3250; Sez. V, 15 febbraio 2010, n. 808; Sez. VI, 24 febbraio 2011, n. 1166 e 23 marzo 2009, n. 1716).
Nel caso di specie il capo impugnato dal Comune con l´appello incidentale, riguardando la questione relativa alla illegittimità dell´atto della Soprintendenza, ha una valenza autonoma e non dipendente dall´appello principale. Ne consegue che il Comune avrebbe dovuto proporre tale appello incidentale nel rispetto del termine di un anno dal deposito della sentenza impugnata.
Invece, la sentenza di primo grado è stata depositata in data 4 novembre 2005 e l´appello incidentale è stato notificato in data 16 febbraio 2007, oltre, pertanto, il termine perentorio di un anno.
7.- L´appello principale non è fondato.
8.- Gli appellanti hanno dedotto l´erroneità della sentenza nella parte in cui ha rilevato che la domanda risarcitoria fosse una sola e nella parte in cui ha ritenuto mancante il nesso di causalità tra il comportamento del Comune e il danno subito.
In relazione al primo aspetto, gli appellanti hanno fatto presente che: a) con il ricorso n. 3064 del 1999 gli stessi avevano chiesto il risarcimento dei danni derivanti dal successivo provvedimento di diniego del nulla osta, consistenti nel ritardo "nel rilascio del nulla osta o dell´autorizzazione di prosecuzione dei lavori"; b) con il successivo ricorso n. 1241 del 2001 gli stessi avevano chiesto: b.1.) in via principale, il danno derivante dal provvedimento sindacale di decadenza del 7 dicembre 1978 n. 58, consistente nella perdita della capacità edificatoria del lotto; b.2) in via subordinata, qualora il Comune avesse rilasciato nel corso del giudizio il provvedimento di autorizzazione all´edificazione, il risarcimento del danno da ritardo nel rilascio della predetta autorizzazione. In definitiva, erano state proposte, nelle modalità indicate, tre domande di risarcimento del danno.
In relazione al secondo aspetto, gli appellanti hanno rilevato come il nesso di causalità, in relazione a tutte le domande risarcitorie proposte, dovesse considerarsi in re ipsa, in quanto, in ragione dell´adozione illegittima del provvedimento di decadenza, gli stessi non hanno potuto realizzare quanto programmato.
8.1.- La domanda di risarcimento del danno proposta in via principale per la perdita di idoneità edificatoria del fondo, sopra indicata sub b.1., non deve essere esaminata.
Gli appellanti hanno espressamente chiesto che a tale esame non si procedesse qualora il Comune nel corso del giudizio avesse adottato gli atti amministrativi richiesti (pag. 12 atto di appello). Orbene, il Comune, nel corso del presente giudizio d´appello, ha fatto presente - con una memoria difensiva depositata in data 11 novembre 2015 - di aver rilasciato il permesso di costruire 22 luglio 2013, n. 50 in accoglimento di una nuova domanda, comprensiva della richiesta di nulla osta paesaggistico, presentata dall´appellante F.P.C. in data 21 giugno 2011.
Ne consegue che è venuto meno l´interesse alla trattazione di tale domanda.
8.2.- Le altre due domande risarcitorie, sopra indicate sub a. e b.2., sono volte entrambe ad ottenere il risarcimento del danno da ritardo che gli appellanti deducono di avere ottenuto in ragione dell´illegittimo diniego di rilascio dei titoli abilitativi richiesti.
Tali domande non sono fondate.
L´art. 2-bis l. 7 agosto 1990 n. 241 prevede che le pubbliche amministrazioni sono tenute "al risarcimento del danno ingiusto, cagionato in conseguenza dell´inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento".
Questo Consiglio ha già avuto modo di affermare che "l´ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi "iuris tantum", in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell´adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante)" (Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2014, n. 2638).
In particolare, in relazione alla colpa si è affermato che "la sua sussistenza non può essere dichiarata in base al solo dato oggettivo della illegittimità del provvedimento adottato o dell´illegittimo ed ingiustificato procrastinarsi dell´adozione del provvedimento finale, essendo necessaria anche la dimostrazione che la P.A. abbia agito con dolo o colpa grave, di guisa che il difettoso funzionamento dell´apparato pubblico sia riconducibile ad un comportamento gravemente negligente od ad una intenzionale volontà di nuocere, in palese ed inescusabile contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell´azione amministrativa, di cui all´art. 97 della Costituzione". Ai fini dell´ammissibilità dell´azione risarcitoria deve, pertanto, in concreto "accertarsi se l´adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza di comportamento doloso o della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali deve essere costantemente ispirato l´esercizio della funzione, e se tale comportamento sia stato posto in essere in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l´imperizia degli uffici o degli organi dell´amministrazione, ovvero se, per converso, la predetta violazione sia ascrivibile all´ipotesi dell´errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l´incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto" (sentenza cit.).
In relazione al rapporto di causalità occorre dimostrare, in applicazione della teoria condizionalistica così come "integrata" dalla teoria della causalità adeguata, che sussiste un nesso di causalità materiale (o strutturale) tra la condotta e il danno ingiusto subito, che deve essere dimostrato in applicazione della regola probatoria del "più probabile che non" (si v. Cons. Stato, sez. VI, 29 maggio 2014, n. 2792).
Nella fattispecie in esame manca sia l´elemento soggettivo sia il nesso di causalità.
In relazione al primo elemento, il Comune ha dimostrato in giudizio l´esistenza dell´errore scusabile derivante da un contrasto interpretativo in ordine a cosa si intende per inizio di lavori e, in particolare, se possano considerarsi tali le opere di scavo del terreno da edificare. Né in senso contrario varrebbe quanto affermato dagli appellanti nella memoria di replica del 23 novembre 2015 circa l´esistenza di un giudicato in ordine all´illegittimità del provvedimento e al significato da assegnare all´espressione in esame. Tale giudicato si è formato in ordine all´illegittimità del provvedimento di decadenza e non anche in ordine alla sussistenza dell´elemento soggettivo della colpa. Ne consegue che nell´autonomo giudizio risarcitorio il giudice amministrativo può valutare il comportamento complessivo dell´amministrazione, alla luce del contenuto della sentenza che ha accertato l´illegittimità dell´atto, per stabilire se lo stesso si sia discostato dalle regole di condotta che definiscono la nozione di diligenza della pubblica amministrazione.
In relazione al secondo elemento, deve rilevarsi come la sentenza che ha annullato l´atto di decadenza dal permesso di costruire fosse auto-esecutiva. Sarebbe stato, pertanto, onere delle parti riavviare il procedimento volto ad ottenere un nuovo nulla osta paesaggistico, essendo quello collegato al primo permesso di costruire decaduto per decorrenza del quinquennio. Orbene, dagli atti del processo risulta che gli appellanti: I) hanno presentato la predetta domanda in data 5 luglio 1999 e dunque tre anni dopo la sentenza di annullamento del Tribunale amministrativo; II) hanno chiesto la voltura della licenza edilizia, originariamente intestata alla signora A.A., soltanto in data 28 giugno 1999, cioè a distanza di oltre 23 anni dall´acquisto del terreno in data 25 maggio 1976. Questo comportamento dimostra l´assenza del nesso di causalità materiale tra il ritardo del Comune nel rilasciare il titolo richiesto e i pregiudizi lamentati. In particolare, nella specie, il comportamento dei danneggiati è stato idoneo ad elidere il nesso di causalità materiale tra la condotta del Comune e la lesione della posizione giuridica fatta valere.
Né varrebbe rilevare, come fanno gli appellanti, che "sarebbe stato onere del Comune di Sona rimetterli in condizione di riprendere i lavori di costruzione (...) procedendo d´ufficio agli adempimenti necessari e quindi anche all´acquisizione del nulla-osta in parola". Come già sottolineato, la privazione di efficacia dell´originario nulla osta imponeva comunque alle parti interessate di presentare una nuova domanda di autorizzazione e non certo al Comune di attivarsi d´ufficio.
Né ancora varrebbe rilevare, come fanno sempre gli appellanti, che non si può addebitare agli stessi la responsabilità di avere presentato la domanda dopo tre anni dalla sentenza in presenza di un giudizio di primo grado che è durato diciotto anni. Sul punto deve rilevarsi che gli odierni appellanti non erano stati neanche parte del giudizio di primo grado, conclusosi con la sentenza del Tribunale amministrativo n. 1086 del 1996 di annullamento del provvedimento di decadenza della licenza edilizia n. 1388 del 1976. Infatti, il relativo ricorso era stato proposto dalle originarie titolari della licenza edilizia sig.re A.A. e M.M. né vi era stato nel corso di tale giudizio alcun atto di intervento ad adiuvandum da parte degli odierni appellanti.
9.- La complessità della vicenda giustifica l´integrale compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando:
a) dichiara irricevibile, per tardività, l´appello incidentale proposto dal Comune con il ricorso indicato in epigrafe;
b) dichiara non fondato l´appello principale;
c) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2015 con l´intervento dei magistrati:
Alessandro Pajno, Presidente
Antonio Amicuzzi, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
Sabato Guadagno, Consigliere, Estensore
Tutti gli articoli pubblicati in questo portale possono essere riprodotti, in tutto o in parte, solo a condizione che sia indicata la fonte e sia, in ogni caso, riprodotto il link dell'articolo.
