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Porto armi ed effetti riabilitazione: Consiglio Stato ricostruisce disciplina
Il Consiglio di Stato, Sezione III, con sentenza 05/07/2016, n. 2992, esprimendosi in materia di rilascio e di rinnovo di porto di armi, ha ripercorso le coordinate della disciplina primaria e i tratti salienti della propria giurisprudenza e ribadito i principi affermati con le sentenze n. 2019 del 18 maggio 2016 e n. 2312 del 31 maggio 2016.
Il Collegio ha premesso che, ai sensi dell´art. 11 del testo unico n. 773 del 1931, "Salve le condizioni particolari stabilite dalla legge nei singoli casi, le autorizzazioni di polizia debbono essere negate: 1) a chi ha riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione; 2) a chi è sottoposto all´ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza.
Le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all´autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta.
Le autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate, e possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego della autorizzazione".
L´art. 43 della stessa legge - ha proseguito la Sezione - dispone che "oltre a quanto è stabilito dall´art. 11 non può essere conceduta la licenza di portare armi: a) a chi ha riportato condanna alla reclusione per delitti non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione; b) a chi ha riportato condanna a pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all´autorità o per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico;
c) a chi ha riportato condanna per diserzione in tempo di guerra, anche se amnistiato, o per porto abusivo di armi.
La licenza può essere ricusata ai condannati per delitto diverso da quelli sopra menzionati e a chi non può provare la sua buona condotta o non dà affidamento di non abusare delle armi".
Pertanto, ha concluso il Consiglio, da tale quadro normativo, emerge che il legislatore ha individuato i casi in cui l´Autorità amministrativa è titolare di poteri strettamente vincolati (ai sensi dell´art. 11, primo comma e terzo comma, prima parte, e dell´art. 43, primo comma, che impongono il divieto di rilascio di autorizzazioni di polizia ovvero il loro ritiro) e quelli in cui, invece, è titolare di poteri discrezionali (ai sensi dell´art. 11, secondo comma e terzo comma, seconda parte, e dell´art. 39 e 43, secondo comma).
In relazione all´esercizio dei relativi poteri discrezionali, l´art. 43 consente infatti alla competente autorità - in sede di rilascio o di ritiro dei titoli abilitativi - di valutare non solo tale capacità di abuso, ma anche - in alternativa - l´assenza di una buona condotta, per la commissione di fatti, pure se estranei alla gestione delle armi, munizioni e materie esplodenti, ma che comunque non rendano meritevoli di ottenere o di mantenere la licenza di polizia (non occorrendo al riguardo un giudizio di pericolosità sociale dell´interessato: Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2016, n. 1727; Sez. III, 7 marzo 2016, n. 922; Sez. III, 1 agosto 2014, n. 4121; Sez. III, 12 giugno 2014, n. 2987).
La giurisprudenza, peraltro, non ha dubbi sul ´carattere ostativo´ di una condanna per uno dei reati previsti dall´art. 43, primo comma, se il condannato non ha conseguito la riabilitazione: in tal caso, il Ministro dell´Interno deve respingere le istanze di licenze per porto d´armi e deve disporre il ritiro di tali licenze, se già rilasciate.
Quindi, ha continuato il giudice d´appello, vi sono stati due orientamenti giurisprudenziali sulla questione di diritto se l´art. 43, primo comma, del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931 precluda il rilascio di licenze di porto d´armi (e imponga la revoca di quelle già rilasciate), nei confronti di chi sia stato condannato per uno dei reati indicati dal medesimo primo comma, anche nel caso in cui egli abbia ottenuto la riabilitazione, prevista dall´art. 178 del codice penale.
La prima tesi - sul venir meno del carattere ´ostativo´ della condanna, a seguito della riabilitazione - è stata seguita da Cons. Stato, Sez. III, 4 marzo 2015, n. 1072; Cons. giust. Amm. 29 luglio 2014, n. 463; Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2013, n. 3719; Sez. III, 12 febbraio 2013, n. 822; Sez. III, 6 settembre 2012, n. 4731; Sez. III, 19 marzo 2012, n. 1552; Sez. III, 3 agosto 2011, n. 4630; Sez. VI, 23 febbraio 2007, n. 986.
La tesi sulla irrilevanza a tal fine della riabilitazione è stata seguita da Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2015, n. 2158; Sez. I, 24 ottobre 2014, n. 3257/14; Sez. III, 3 agosto 2011, n. 4630; Sez. III, 31 maggio 2011, n. 3287; Sez. VI, 30 maggio 2011, n. 3249; Sez. VI, 17 aprile 2009, n. 2343; Sez. VI, 3 marzo 2010, n. 1245; Sez. VI, 17 aprile 2009, n. 2343; Sez. IV, 7 novembre 2006, n. 7970; Sez. VI, 24 gennaio 2006, n. 2576; Sez. IV, 5 luglio 2005, n. 5905; Sez. I, 6 aprile 2005, n. 1200.
Così ricostruita la giurisprudenza pregressa, e complessivamente rimeditata la questione, la Sezione ha affermato i seguenti principi di diritto:
- "l´art. 43, primo comma, del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931 preclude il rilascio di licenze di porto d´armi (e impone la revoca di quelle già rilasciate), nei confronti di chi sia stato condannato per uno dei reati indicati dal medesimo primo comma (in particolare alla reclusione per delitti non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, ovvero a una pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all´autorità o per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico), anche nel caso in cui egli abbia ottenuto la riabilitazione, prevista dall´art. 178 del codice penale";
- "l´autorità amministrativa non deve disporre senz´altro la revoca (prevista dal primo comma dell´art. 43, primo comma, del testo unico del 1931) della già rilasciata licenza, ma può valutare le relative circostanze ai fini dell´esercizio del potere discrezionale (previsto dal secondo comma dell´art. 43), qualora il giudice penale abbia disposto la condanna al pagamento della pena pecuniaria - in luogo della reclusione - ai sensi degli articoli 53 e 57 della L. n. 689 del 1981, ovvero abbia escluso la punibilità "per tenuità del fatto" ai sensi dell´art. 131 bis del codice penale, nel caso di commissione di un reato di per sé ´ostativo´ al rilascio o al mantenimento di licenze di portare le armi".
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9322 del 2012, proposto dal Ministero dell´Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall´Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
Il signor F.L., non costituitosi nel corso del giudizio di secondo grado;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la Liguria, Sez. II, n. 744/2012, resa tra le parti, concernente un diniego di rinnovo di licenza di porto di fucile;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell´udienza pubblica del giorno 23 giugno 2016 il pres. Luigi Maruotti e udito l´avvocato l´avvocato dello Stato Attilio Barbieri;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
reato nel 1959 riabuilitrazione (tribunale sorveglianza Genova, ordinanza 1756 2010) e prima ha sempre avuto rinnovo porto d´armi, condanna 29-3-1960, 8 mesi di reclusione e 6.000 multa, più 2 mesi arresto e 8.000 ammenda
Appello 43 reato ostativo
Negli anni Settanta ha avuto la licenza, dopo 40 anni diniego rinnovo
1. L´appellante ha chiesto al Ministero dell´Interno il rilascio del rinnovo della licenza di porto di fucile.
Nel corso dell´istruttoria, è emerso che l´interessato:
- nel 1959 ha riportato una condanna alla pena di 8 mesi di reclusione e di 6.000 lire di multa, per il delitto di furto aggravato;
- ha ottenuto la riabilitazione con l´ordinanza n. 1756 del 2010 del Tribunale di sorveglianza di Genova .
Con l´atto impugnato in primo grado, il Ministero ha rilevato che la condanna precludeva il rilascio del rinnovo della licenza, ai sensi dell´art. 43, primo comma, lettera a), del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931.
2. Col ricorso di primo grado n. 888 del 2011 (proposto al TAR per la Liguria), l´interessato ha impugnato l´atto dell´11 giugno 2013, chiedendone l´annullamento.
Il TAR, con la sentenza n. 744 del 2012, ha accolto il ricorso ed ha annullato l´atto impugnato.
In particolare, il TAR ha accolto la censura di violazione dell´art. 43, primo comma, lettera a), del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931, poiché il Ministero non ha attribuito rilievo alla riabilitazione conseguita dall´interessato e non ha effettuato una valutazione in concreto della situazione in cui egli si trova.
3. Con l´appello in esame, il Ministero dell´Interno ha chiesto che, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado sia respinto.
L´appellato non si è costituito nel corso del secondo grado del giudizio.
All´udienza del 23 giugno 2016, la causa è stata trattenuta per la decisione.
4. Con il proprio atto di appello, il Ministero dell´Interno ha contestato la statuizione con cui il TAR - richiamando alcuni precedenti giurisprudenziali - ha affermato che, in linea di principio, il Questore deve effettuare un giudizio in concreto sulla situazione in cui versa il richiedente di una licenza di porto di armi, quando egli risulta condannato per uno dei reati previsti dall´art. 43, primo comma, del testo unico n. 773 del 1931.
A sostegno della propria tesi, l´Amministrazione ha richiamato altri precedenti giurisprudenziali.
5. Ritiene il Collegio che vadano ribaditi i principi affermati da questa Sezione, con le sentenze n. 2019 del 18 maggio 2016 e n. 2312 del 31 maggio 2016.
6. Per comodità di lettura, va riportato il contenuto degli articoli 11 e 43 del testo unico n. 773 del 1931.
L´art. 11 dispone che "Salve le condizioni particolari stabilite dalla legge nei singoli casi, le autorizzazioni di polizia debbono essere negate:
1) a chi ha riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione;
2) a chi è sottoposto all´ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza.
Le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all´autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta.
Le autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate, e possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego della autorizzazione".
L´art. 43 dispone che "oltre a quanto è stabilito dall´art. 11 non può essere conceduta la licenza di portare armi:
a) a chi ha riportato condanna alla reclusione per delitti non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione;
b) a chi ha riportato condanna a pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all´autorità o per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico;
c) a chi ha riportato condanna per diserzione in tempo di guerra, anche se amnistiato, o per porto abusivo di armi.
La licenza può essere ricusata ai condannati per delitto diverso da quelli sopra menzionati e a chi non può provare la sua buona condotta o non dà affidamento di non abusare delle armi".
7. Da tale quadro normativo, emerge che il legislatore ha individuato i casi in cui l´Autorità amministrativa è titolare di poteri strettamente vincolati (ai sensi dell´art. 11, primo comma e terzo comma, prima parte, e dell´art. 43, primo comma, che impongono il divieto di rilascio di autorizzazioni di polizia ovvero il loro ritiro) e quelli in cui, invece, è titolare di poteri discrezionali (ai sensi dell´art. 11, secondo comma e terzo comma, seconda parte, e dell´art. 39 e 43, secondo comma).
In relazione all´esercizio dei relativi poteri discrezionali, l´art. 43 consente alla competente autorità - in sede di rilascio o di ritiro dei titoli abilitativi - di valutare non solo tale capacità di abuso, ma anche - in alternativa - l´assenza di una buona condotta, per la commissione di fatti, pure se estranei alla gestione delle armi, munizioni e materie esplodenti, ma che comunque non rendano meritevoli di ottenere o di mantenere la licenza di polizia (non occorrendo al riguardo un giudizio di pericolosità sociale dell´interessato: Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2016, n. 1727; Sez. III, 7 marzo 2016, n. 922; Sez. III, 1 agosto 2014, n. 4121; Sez. III, 12 giugno 2014, n. 2987).
8. La giurisprudenza non ha dubbi sul ´carattere ostativo´ di una condanna per uno dei reati previsti dall´art. 43, primo comma, se il condannato non ha conseguito la riabilitazione: in tal caso, il Ministro dell´Interno deve respingere le istanze di licenze per porto d´armi e deve disporre il ritiro di tali licenze, se già rilasciate.
9. Osserva la Sezione che, effettivamente, vi sono stati due orientamenti giurisprudenziali sulla questione di diritto se l´art. 43, primo comma, del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931 precluda il rilascio di licenze di porto d´armi (e imponga la revoca di quelle già rilasciate), nei confronti di chi sia stato condannato per uno dei reati indicati dal medesimo primo comma, anche nel caso in cui egli abbia ottenuto la riabilitazione, prevista dall´art. 178 del codice penale.
Non vi è dunque una giurisprudenza univoca sulla conseguente questione se il potere esercitabile ai sensi dell´art. 43, primo comma, avente senz´altro natura vincolata in assenza della riabilitazione, diventi discrezionale (con il conseguente potere-dovere di una motivata determinazione sulla complessiva situazione dell´interessato), se vi sia stata la riabilitazione.
9.1. La tesi sostenuta in primo grado dall´appellato ed accolta dal TAR - sul venir meno del carattere ´ostativo´ della condanna, a seguito della riabilitazione - è stata seguita da Cons. Stato, Sez. III, 4 marzo 2015, n. 1072 (che ha rimarcato il rilievo della riabilitazione quando il reato sia stato commesso "venticinque anni prima" dell´emanazione del provvedimento di diniego); Cons. giust. Amm. 29 luglio 2014, n. 463; Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2013, n. 3719; Sez. III, 12 febbraio 2013, n. 822; Sez. III, 6 settembre 2012, n. 4731; Sez. III, 19 marzo 2012, n. 1552; Sez. III, 3 agosto 2011, n. 4630; Sez. VI, 23 febbraio 2007, n. 986.
Di queste sentenze, tutte hanno riguardato casi in cui è stata disposta la revoca di licenze o il diniego di rinnovo di licenze già rilasciate (e di cui è stato disposto l´annullamento), mentre la sentenza n. 3719 del 2013 ha affermato un principio generale sul rilievo della riabilitazione, applicabile anche quando si tratti del rilascio, per la prima volta, di una licenza di porto d´armi.
9.2. La tesi sulla irrilevanza a tal fine della riabilitazione - sostenuta dal Ministero dell´Interno appellante - è stata seguita da Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2015, n. 2158 (che ha considerato irrilevante "la vetustà della condanna, risalente a ventiquattro anni prima"); Sez. I, 24 ottobre 2014, n. 3257/14; Sez. III, 3 agosto 2011, n. 4630; Sez. III, 31 maggio 2011, n. 3287; Sez. VI, 30 maggio 2011, n. 3249; Sez. VI, 17 aprile 2009, n. 2343; Sez. VI, 3 marzo 2010, n. 1245; Sez. VI, 17 aprile 2009, n. 2343; Sez. IV, 7 novembre 2006, n. 7970; Sez. VI, 24 gennaio 2006, n. 2576; Sez. IV, 5 luglio 2005, n. 5905; Sez. I, 6 aprile 2005, n. 1200.
10. I due orientamenti ora riportati si sono contrapposti, perché hanno seguito impostazioni differenti, circa il rapporto intercorrente tra l´art. 11, primo comma, n. 1), e l´art. 43, primo comma.
10.1. L´impostazione posta a base dell´orientamento di cui al par. 9.1. è riferibile alle seguenti considerazioni (pur se non sempre così esplicitate):
a) l´art. 11 - anche per la parte che si riferisce alla rilevanza della riabilitazione - sarebbe applicabile a tutte le autorizzazioni di polizia (incluse le licenze sulle armi e sulle munizioni), sicché vi sarebbe un principio generale per cui l´Amministrazione dovrebbe considerare anche le vicende concernenti le condanne riportate in sede penale;
b) anche se l´istituto della riabilitazione è stato richiamato dal solo art. 11, primo comma, lettera a), l´incipit dell´art. 43, primo comma ("oltre a quanto è stabilito dall´art. 11") andrebbe inteso non solo nel senso che il primo comma intende aggiungere ulteriori casi di preclusioni al rilascio di licenze di polizia, oltre a quelli di carattere generale previsti dall´art. 11, ma anche nel senso che il primo comma dell´art. 43 formerebbe con l´art. 11 un ´omogeneo e compatto corpus normativo´ e richiamerebbe anche la rilevanza della conseguita riabilitazione, da parte del condannato;
c) avrebbe comunque rilievo la data nella quale è stato commesso il reato per il quale è stata disposta la condanna, sicché si dovrebbe preferire una interpretazione che rilevi il potere discrezionale dell´Amministrazione di valutare il caso concreto, quando vi sia stata la riabilitazione (che per definizione riguarda fatti commessi in epoca più o meno risalente);
d) si dovrebbe tener conto del fatto che la riabilitazione si basa su un giudizio sulla pericolosità sociale di chi ha commesso il reato.
10.2. L´impostazione posta a base dell´orientamento di cui al par. 9.2. è riferibile, invece, alle seguenti considerazioni, (pur se non sempre così esplicitate):
a) per quanto riguarda l´applicazione degli articoli 11 e 43 del testo unico, l´istituto della riabilitazione avrebbe rilevanza unicamente nei casi ivi espressamente previsti, e dunque soltanto nei casi individuati dall´art. 11, primo comma, lettera a);
a) nei casi previsti dall´art. 43, primo comma, l´Amministrazione non sarebbe titolare di poteri discrezionali, "perché il legislatore ha preventivamente escluso ogni ulteriore valutazione, ritenendo che coloro che sono stati dichiarati colpevoli di quei reati di particolare allarme sociale non diano sufficienti garanzie sulla circostanza del non abuso di armi di cui venissero eventualmente in possesso" (per tale considerazione, v. il parere interlocutorio del Cons. Stato, Sez. I, 17 febbraio 2016, reso su richiesta del Ministero dell´Interno);
b) la relativa condanna sarebbe stata dunque considerata dal legislatore come un "fatto storico immutabile".
11. In presenza di questo contrasto giurisprudenziale, già con le citate sentenze n. 2019 e n. 2312 del 2016 la Sezione ha ritenuto di riesaminare funditus la questione in esame, per le evidenti esigenze di certezza del diritto che devono caratterizzare la delicata materia dell´ordine pubblico interno, nel quale l´attività delle Istituzioni deve evitare per quanto possibile incertezze interpretative e disparità di trattamento.
I relativi approfondimenti hanno comportato la rivisitazione delle argomentazioni finora poste a base dei due orientamenti, tenendo conto anche di ulteriori considerazioni di carattere sistematico.
12. La Sezione ritiene che vada ribadito l´orientamento sopra richiamato al par. 9.2, per il quale la licenza di porto d´armi non può essere rilasciata (e quella già rilasciata va ritirata) nel caso di condanna per un ´reato ostativo´ previsto dall´art. 43, primo comma, pur quando l´interessato abbia ottenuto la riabilitazione, disciplinata dall´art. 178 del codice penale.
13. Per risolvere la questione controversa tra le parti, va rimarcato come sia nettamente diverso l´ambito di applicazione degli articoli 11 e 43 del testo unico del 1931: tale diversità giustifica pienamente la scelta del legislatore di attribuire rilevanza alla riabilitazione solo quando si applicano le regole generali sulle "autorizzazioni di polizia" (di cui all´art. 11 e per i casi ivi previsti dal comma 1, lettera a), e non anche quando si applicano le regole speciali sulla "licenza di portare armi".
13.1. L´art. 11 - nel riferirsi a tutte le "autorizzazioni di polizia" - ha posto regole di carattere generale per il rilascio (ed il mantenimento) dei relativi titoli abilitativi.
Queste regole di carattere generale hanno riguardato - tra l´altro - lo svolgimento delle attività lavorative di cui al titolo III, tra le quali i pubblici intrattenimenti, lo svolgimento di spettacoli e di mestieri, l´apertura di esercizi pubblici.
Il legislatore del 1931 - nel prevedere all´art. 11, primo comma, lettera a), il divieto di rilasciare tali autorizzazioni nel caso di "una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo" - già aveva attribuito rilevanza alla riabilitazione: chi abbia riportato tale condanna - a seguito della riabilitazione - può riprendere a svolgere l´attività lavorativa, inibitagli fino ad allora.
13.2. Ben diverso è l´ambito di applicazione dell´art. 43 del testo unico, il quale si è riferito ad uno specifico settore (quello riguardante "la licenza di porto d´armi"), nel quale non è in sé in discussione la possibilità di svolgere o meno una attività lavorativa, ma sono coinvolti particolari valori concernenti la tutela dell´ordine e della sicurezza pubblica.
Come ha rilevato la Corte Costituzionale (con la sentenza 16 dicembre 1993, n. 440, par. 7, che ha condiviso quanto già affermato con la precedente sentenza n. 24 del 1981), il potere di rilasciare le licenze per porto d´armi "costituisce una deroga al divieto sancito dall´art. 699 del codice penale e dall´art. 4, primo comma, della legge n. 110 del 1975": "il porto d´armi non costituisce un diritto assoluto, rappresentando, invece, eccezione al normale divieto di portare le armi e che può divenire operante soltanto nei confronti di persone riguardo alle quali esista la perfetta e completa sicurezza circa il ´buon uso´ delle armi stesse".
14. La doverosità della distinzione tra le ´generali´ "autorizzazioni di polizia" e la "licenza di portare armi" - già nettamente disposta dal testo unico del 1931 - è stata ancor più rimarcata dalle successive riforme, che hanno riguardato sia la determinazione delle autorità competenti ad emanare i provvedimenti, sia la stessa disciplina sostanziale.
15. Quanto alle relative competenze, va constatata l´importanza sistematica dei D.Lgs. 24 luglio 1977, n. 616, e D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
L´art. 19, primo comma, del D.Lgs. 24 luglio 1977, n. 616, ha attribuito ai Comuni la competenza ad emanare i provvedimenti individuati dai numeri 1-18 dello stesso comma (tutti espressamente riferiti a distinti articoli del testo unico del 1931).
In un sistema in cui comunque rilevano esigenze di ordine pubblico (tanto che il comma terzo del medesimo art. 19 ha attribuito al Ministro dell´Interno il potere di "impartire, per il tramite del commissario del Governo, direttive ai sindaci"), l´art. 19 nel suo complesso consente di rimarcare come il legislatore abbia continuato a distinguere nettamente le "autorizzazioni di polizia" (molte delle quali sono state rimesse alle determinazioni dei Comuni) dalla "licenza di portare armi", che può essere rilasciata solo nell´esercizio del potere dello Stato, per le sue rilevanti implicazioni sull´ordine e sulla sicurezza pubblica.
L´art. 163 del D.Lgs. 1998, n. 112, ha poi attribuito agli enti locali ulteriori funzioni in precedenza disciplinate dal testo unico del 1931.
Quanto alla disciplina sostanziale delle "autorizzazioni di polizia", vanno richiamate le riforme che hanno riguardato alcune tra le attività un tempo disciplinate dal testo unico delle leggi sulla pubblica sicurezza.
Tali riforme o hanno disposto l´abrogazione di disposizioni del testo unico del 1931 (cfr. gli articoli 16, 46 e 164 del D.Lgs. 1998, n. 112) o hanno previsto fattispecie di silenzio assenso (art. 20 della L. n. 241 del 1990) o hanno ammesso la formazione di titoli abilitativi mediante la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività (art. 19 della L. n. 241 del 1990).
16. Tali evoluzioni del complessivo quadro normativo evidenziano come si giustifichino le diverse regole legislative previste dall´art. 11, primo comma, e 43 del testo unico del 1931.
In un´ottica di bilanciamento dei valori in conflitto, l´art. 11, primo comma, ha consentito che la riabilitazione faccia venire meno gli effetti preclusivi derivanti dalle condanne ivi previste, attribuendo all´Autorità amministrativa il potere discrezionale di valutare la concreta personalità dell´interessato.
Al fine di attuare la parità di trattamento degli interessati (e poiché sarebbe stato palesemente irrazionale non estendere al peculiare settore delle armi le ´regole minime´ sul rilascio di titoli abilitativi), il medesimo art. 11, primo comma, ha attribuito alla riabilitazione il medesimo rilievo non solo quando si tratti di titoli concernenti lo svolgimento di attività lavorative (purché essi siano ancora richiesti, in considerazione della evoluzione della disciplina sul piano sostanziale), ma in ogni caso, anche quando l´autorizzazione di polizia sia specificamente una "licenza di portare armi", purché però non si tratti di ´reati ostativi´, specificamente considerati tali dall´art. 43 ai fini del rilascio (e del mantenimento) della medesima "licenza".
17. In materia, si deve tenere conto anche della particolare evoluzione che ha complessivamente riguardato il sistema penale.
17.1. In primo luogo, va segnalato come il rilievo dei ´reati ostativi´ - individuati dall´art. 43 del testo unico del 1931 - si sia in qualche modo ridotto, a seguito dell´entrata in vigore degli articoli 53 e 57 della L. n. 689 del 1981, per i quali il giudice penale - anche quando si tratti di uno dei ´reati ostativi´ - può disporre la condanna al pagamento della pena pecuniaria, in luogo della reclusione.
Come infatti ha rilevato questa Sezione (con le sentenze 3 maggio 2016, n. 1698 e n. 1696, e 18 maggio 2016, n. 2019), quando il giudice penale ai sensi dei citati articoli 53 e 57 abbia disposto la condanna pecuniaria per uno dei reati individuati dall´art. 43, primo comma, l´autorità amministrativa non deve disporre senz´altro la revoca della già rilasciata licenza, ma può valutare le relative circostanze ai fini dell´esercizio del potere discrezionale (previsto dal secondo comma dell´art. 43).
17.2. Rileva altresì l´art. 131 bis del codice penale (sulla "Esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto"), come introdotto dall´art. 1, comma 2, del D.Lgs. 16 marzo 2015, n. 28, il cui comma 1 dispone che, "Nei reati per i quali è prevista la pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, ovvero la pena pecuniaria, sola o congiunta alla predetta pena, la punibilità è esclusa quando, per le modalità della condotta e per l´esiguità del danno o del pericolo, valutate ai sensi dell´articolo 133, primo comma, l´offesa è di particolare tenuità e il comportamento risulta non abituale".
Con tale riforma, il legislatore ha introdotto un ulteriore istituto la cui applicazione - nel consentire al giudice penale di non disporre la condanna, sia pure per un reato di per sé ´ostativo´ al rilascio di titoli in materia di armi ai sensi dell´art. 43, primo comma, del testo unico del 1931 - incide sull´ambito dei poteri della Autorità amministrativa, la quale - quando la sentenza applica l´art. 131 bis c.p. e non condanna l´imputato - non può che formulare la valutazione discrezionale, prevista dall´art. 43, secondo comma.
17.3. L´attuale sistema penale, nel consentire al giudice penale di non disporre la condanna anche per un reato di per sé ´ostativo´ al rilascio del titolo di porto d´armi, ha dunque notevolmente inciso sull´ambito effettivo di applicazione dell´art. 43, primo comma, del testo unico del 1931.
Si può ora ravvisare un quadro normativo che - nel valorizzare nel sistema penale i principi di proporzionalità e di offensività - ha inciso anche sull´ambito dei poteri dell´Autorità amministrativa, con la conseguente attribuzione di poteri discrezionali, in presenza di reati considerati ´ostativi´ dal medesimo art. 43, primo comma, ma che non conducano alla condanna, malgrado l´accertamento della relativa responsabilità.
18. Si deve inoltre considerare quanto è stato poi previsto dagli articoli 67 e 70 del "codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione", approvato con il D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159.
Tali articoli hanno specificamente previsto quali siano gli "effetti delle misure di prevenzione" rispetto al rilascio ed al mantenimento delle licenze di portare armi, nonché quali siano gli effetti della riabilitazione.
In particolare, l´art. 67 (sugli "effetti delle misure di prevenzione") ha previsto che:
- al comma 1, che "Le persone alle quali sia stata applicata con provvedimento definitivo una delle misure di prevenzione previste dal libro I, titolo I, capo II non possono ottenere", tra l´altro "a) licenze o autorizzazioni di polizia e di commercio; ... h) licenze per detenzione e porto d´armi, fabbricazione, deposito, vendita e trasporto di materie esplodenti";
- al comma 5, che "Per le licenze ed autorizzazioni di polizia, ad eccezione di quelle relative alle armi, munizioni ed esplosivi, e per gli altri provvedimenti di cui al comma 1 le decadenze e i divieti previsti dal presente articolo possono essere esclusi dal giudice nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all´interessato e alla famiglia".
L´art. 70 (sulla "Riabilitazione") ha individuato al comma 1 i casi in cui il sottoposto alla misura di prevenzione personale "può chiedere la riabilitazione" ed al comma 2 ha previsto che "2. La riabilitazione comporta la cessazione di tutti gli effetti pregiudizievoli riconnessi allo stato di persona sottoposta a misure di prevenzione nonché la cessazione dei divieti previsti dall´articolo 67".
Da tali disposizioni - che prevalgono rispetto a quelle dal contenuto opposto di cui all´art. 11, primo comma, lettera b), del testo unico n. 773 del 1931 - si evince che il legislatore:
- ha inteso introdurre una specifica normativa in materia di armi, per il caso in cui il sottoposto ad una misura di prevenzione ottenga la riabilitazione, in ragione della duratura buona condotta, manifestata per il periodo determinato dalla legge;
- ha disposto che la riabilitazione di cui all´art. 70, comma 1, comporta "la cessazione dei divieti previsti dall´articolo 67" e dunque la possibilità di ottenere nuovamente la licenza di portare armi (salve le conseguenti valutazioni discrezionali);
- ha disciplinato la riabilitazione con riferimento alle misure di prevenzione personali, ammettendo la cessazione dei medesimi divieti, sulla base di una visione complessiva, per la quale la riabilitazione non rileva quando la buona condotta abbia fatto seguito a ´reati ostativi´ (che abbiano comportato la condanna prevista dall´art. 43, primo comma), mentre al contrario rileva quando la buona condotta abbia fatto seguito alla applicazione di una misura di prevenzione personale (disposta quando vi sia stata una misura ante delictum e non conseguente alla commissione di un reato).
19. Quanto precede induce la Sezione a ribadire i seguenti principi di diritto:
- "l´art. 43, primo comma, del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931 preclude il rilascio di licenze di porto d´armi (e impone la revoca di quelle già rilasciate), nei confronti di chi sia stato condannato per uno dei reati indicati dal medesimo primo comma (in particolare alla reclusione per delitti non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, ovvero a una pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all´autorità o per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico), anche nel caso in cui egli abbia ottenuto la riabilitazione, prevista dall´art. 178 del codice penale";
- "l´autorità amministrativa non deve disporre senz´altro la revoca (prevista dal primo comma dell´art. 43, primo comma, del testo unico del 1931) della già rilasciata licenza, ma può valutare le relative circostanze ai fini dell´esercizio del potere discrezionale (previsto dal secondo comma dell´art. 43), qualora il giudice penale abbia disposto la condanna al pagamento della pena pecuniaria - in luogo della reclusione - ai sensi degli articoli 53 e 57 della L. n. 689 del 1981, ovvero abbia escluso la punibilità "per tenuità del fatto" ai sensi dell´art. 131 bis del codice penale, nel caso di commissione di un reato di per sé ´ostativo´ al rilascio o al mantenimento di licenze di portare le armi".
20. Nel caso di specie, la sentenza appellata ha accolto il motivo di primo grado con cui l´interessato ha dedotto che, a seguito della riabilitazione, la condanna per uno dei reati previsti dall´art. 43, primo comma, del testo unico non avrebbe carattere ostativo al rilascio delle licenze di porto d´armi, quando sopraggiunge la riabilitazione.
In accoglimento delle censure del Ministero appellante, per le ragioni sopra esposte il corrispondente motivo va respinto.
21. Neppure risultano fondate le deduzioni di primo grado secondo cui vi sarebbe una palese contraddittorietà tra il provvedimento impugnato in primo grado e i rinnovi dell´originaria licenza.
Una volta che è risultata la condanna penale alla pena della reclusione per la commissione del delitto di furto, il Questore ha doverosamente emanato il provvedimento di diniego di rinnovo, avente natura vincolata (non essendo necessario il previo annullamento degli atti precedenti aventi efficacia ad tempus e risultati illegittimi).
22. Per le ragioni che precedono, l´appello va accolto e, in riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado va respinto.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie l´appello n. 9322 del 2012 e, in riforma della impugnata sentenza del TAR per la Liguria, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa tra le parti le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2016, con l´intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente, Estensore
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Giulio Veltri, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Il Collegio ha premesso che, ai sensi dell´art. 11 del testo unico n. 773 del 1931, "Salve le condizioni particolari stabilite dalla legge nei singoli casi, le autorizzazioni di polizia debbono essere negate: 1) a chi ha riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione; 2) a chi è sottoposto all´ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza.
Le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all´autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta.
Le autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate, e possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego della autorizzazione".
L´art. 43 della stessa legge - ha proseguito la Sezione - dispone che "oltre a quanto è stabilito dall´art. 11 non può essere conceduta la licenza di portare armi: a) a chi ha riportato condanna alla reclusione per delitti non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione; b) a chi ha riportato condanna a pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all´autorità o per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico;
c) a chi ha riportato condanna per diserzione in tempo di guerra, anche se amnistiato, o per porto abusivo di armi.
La licenza può essere ricusata ai condannati per delitto diverso da quelli sopra menzionati e a chi non può provare la sua buona condotta o non dà affidamento di non abusare delle armi".
Pertanto, ha concluso il Consiglio, da tale quadro normativo, emerge che il legislatore ha individuato i casi in cui l´Autorità amministrativa è titolare di poteri strettamente vincolati (ai sensi dell´art. 11, primo comma e terzo comma, prima parte, e dell´art. 43, primo comma, che impongono il divieto di rilascio di autorizzazioni di polizia ovvero il loro ritiro) e quelli in cui, invece, è titolare di poteri discrezionali (ai sensi dell´art. 11, secondo comma e terzo comma, seconda parte, e dell´art. 39 e 43, secondo comma).
In relazione all´esercizio dei relativi poteri discrezionali, l´art. 43 consente infatti alla competente autorità - in sede di rilascio o di ritiro dei titoli abilitativi - di valutare non solo tale capacità di abuso, ma anche - in alternativa - l´assenza di una buona condotta, per la commissione di fatti, pure se estranei alla gestione delle armi, munizioni e materie esplodenti, ma che comunque non rendano meritevoli di ottenere o di mantenere la licenza di polizia (non occorrendo al riguardo un giudizio di pericolosità sociale dell´interessato: Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2016, n. 1727; Sez. III, 7 marzo 2016, n. 922; Sez. III, 1 agosto 2014, n. 4121; Sez. III, 12 giugno 2014, n. 2987).
La giurisprudenza, peraltro, non ha dubbi sul ´carattere ostativo´ di una condanna per uno dei reati previsti dall´art. 43, primo comma, se il condannato non ha conseguito la riabilitazione: in tal caso, il Ministro dell´Interno deve respingere le istanze di licenze per porto d´armi e deve disporre il ritiro di tali licenze, se già rilasciate.
Quindi, ha continuato il giudice d´appello, vi sono stati due orientamenti giurisprudenziali sulla questione di diritto se l´art. 43, primo comma, del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931 precluda il rilascio di licenze di porto d´armi (e imponga la revoca di quelle già rilasciate), nei confronti di chi sia stato condannato per uno dei reati indicati dal medesimo primo comma, anche nel caso in cui egli abbia ottenuto la riabilitazione, prevista dall´art. 178 del codice penale.
La prima tesi - sul venir meno del carattere ´ostativo´ della condanna, a seguito della riabilitazione - è stata seguita da Cons. Stato, Sez. III, 4 marzo 2015, n. 1072; Cons. giust. Amm. 29 luglio 2014, n. 463; Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2013, n. 3719; Sez. III, 12 febbraio 2013, n. 822; Sez. III, 6 settembre 2012, n. 4731; Sez. III, 19 marzo 2012, n. 1552; Sez. III, 3 agosto 2011, n. 4630; Sez. VI, 23 febbraio 2007, n. 986.
La tesi sulla irrilevanza a tal fine della riabilitazione è stata seguita da Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2015, n. 2158; Sez. I, 24 ottobre 2014, n. 3257/14; Sez. III, 3 agosto 2011, n. 4630; Sez. III, 31 maggio 2011, n. 3287; Sez. VI, 30 maggio 2011, n. 3249; Sez. VI, 17 aprile 2009, n. 2343; Sez. VI, 3 marzo 2010, n. 1245; Sez. VI, 17 aprile 2009, n. 2343; Sez. IV, 7 novembre 2006, n. 7970; Sez. VI, 24 gennaio 2006, n. 2576; Sez. IV, 5 luglio 2005, n. 5905; Sez. I, 6 aprile 2005, n. 1200.
Così ricostruita la giurisprudenza pregressa, e complessivamente rimeditata la questione, la Sezione ha affermato i seguenti principi di diritto:
- "l´art. 43, primo comma, del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931 preclude il rilascio di licenze di porto d´armi (e impone la revoca di quelle già rilasciate), nei confronti di chi sia stato condannato per uno dei reati indicati dal medesimo primo comma (in particolare alla reclusione per delitti non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, ovvero a una pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all´autorità o per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico), anche nel caso in cui egli abbia ottenuto la riabilitazione, prevista dall´art. 178 del codice penale";
- "l´autorità amministrativa non deve disporre senz´altro la revoca (prevista dal primo comma dell´art. 43, primo comma, del testo unico del 1931) della già rilasciata licenza, ma può valutare le relative circostanze ai fini dell´esercizio del potere discrezionale (previsto dal secondo comma dell´art. 43), qualora il giudice penale abbia disposto la condanna al pagamento della pena pecuniaria - in luogo della reclusione - ai sensi degli articoli 53 e 57 della L. n. 689 del 1981, ovvero abbia escluso la punibilità "per tenuità del fatto" ai sensi dell´art. 131 bis del codice penale, nel caso di commissione di un reato di per sé ´ostativo´ al rilascio o al mantenimento di licenze di portare le armi".
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9322 del 2012, proposto dal Ministero dell´Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall´Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
Il signor F.L., non costituitosi nel corso del giudizio di secondo grado;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la Liguria, Sez. II, n. 744/2012, resa tra le parti, concernente un diniego di rinnovo di licenza di porto di fucile;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell´udienza pubblica del giorno 23 giugno 2016 il pres. Luigi Maruotti e udito l´avvocato l´avvocato dello Stato Attilio Barbieri;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
reato nel 1959 riabuilitrazione (tribunale sorveglianza Genova, ordinanza 1756 2010) e prima ha sempre avuto rinnovo porto d´armi, condanna 29-3-1960, 8 mesi di reclusione e 6.000 multa, più 2 mesi arresto e 8.000 ammenda
Appello 43 reato ostativo
Negli anni Settanta ha avuto la licenza, dopo 40 anni diniego rinnovo
1. L´appellante ha chiesto al Ministero dell´Interno il rilascio del rinnovo della licenza di porto di fucile.
Nel corso dell´istruttoria, è emerso che l´interessato:
- nel 1959 ha riportato una condanna alla pena di 8 mesi di reclusione e di 6.000 lire di multa, per il delitto di furto aggravato;
- ha ottenuto la riabilitazione con l´ordinanza n. 1756 del 2010 del Tribunale di sorveglianza di Genova .
Con l´atto impugnato in primo grado, il Ministero ha rilevato che la condanna precludeva il rilascio del rinnovo della licenza, ai sensi dell´art. 43, primo comma, lettera a), del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931.
2. Col ricorso di primo grado n. 888 del 2011 (proposto al TAR per la Liguria), l´interessato ha impugnato l´atto dell´11 giugno 2013, chiedendone l´annullamento.
Il TAR, con la sentenza n. 744 del 2012, ha accolto il ricorso ed ha annullato l´atto impugnato.
In particolare, il TAR ha accolto la censura di violazione dell´art. 43, primo comma, lettera a), del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931, poiché il Ministero non ha attribuito rilievo alla riabilitazione conseguita dall´interessato e non ha effettuato una valutazione in concreto della situazione in cui egli si trova.
3. Con l´appello in esame, il Ministero dell´Interno ha chiesto che, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado sia respinto.
L´appellato non si è costituito nel corso del secondo grado del giudizio.
All´udienza del 23 giugno 2016, la causa è stata trattenuta per la decisione.
4. Con il proprio atto di appello, il Ministero dell´Interno ha contestato la statuizione con cui il TAR - richiamando alcuni precedenti giurisprudenziali - ha affermato che, in linea di principio, il Questore deve effettuare un giudizio in concreto sulla situazione in cui versa il richiedente di una licenza di porto di armi, quando egli risulta condannato per uno dei reati previsti dall´art. 43, primo comma, del testo unico n. 773 del 1931.
A sostegno della propria tesi, l´Amministrazione ha richiamato altri precedenti giurisprudenziali.
5. Ritiene il Collegio che vadano ribaditi i principi affermati da questa Sezione, con le sentenze n. 2019 del 18 maggio 2016 e n. 2312 del 31 maggio 2016.
6. Per comodità di lettura, va riportato il contenuto degli articoli 11 e 43 del testo unico n. 773 del 1931.
L´art. 11 dispone che "Salve le condizioni particolari stabilite dalla legge nei singoli casi, le autorizzazioni di polizia debbono essere negate:
1) a chi ha riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione;
2) a chi è sottoposto all´ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza.
Le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all´autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta.
Le autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate, e possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego della autorizzazione".
L´art. 43 dispone che "oltre a quanto è stabilito dall´art. 11 non può essere conceduta la licenza di portare armi:
a) a chi ha riportato condanna alla reclusione per delitti non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione;
b) a chi ha riportato condanna a pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all´autorità o per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico;
c) a chi ha riportato condanna per diserzione in tempo di guerra, anche se amnistiato, o per porto abusivo di armi.
La licenza può essere ricusata ai condannati per delitto diverso da quelli sopra menzionati e a chi non può provare la sua buona condotta o non dà affidamento di non abusare delle armi".
7. Da tale quadro normativo, emerge che il legislatore ha individuato i casi in cui l´Autorità amministrativa è titolare di poteri strettamente vincolati (ai sensi dell´art. 11, primo comma e terzo comma, prima parte, e dell´art. 43, primo comma, che impongono il divieto di rilascio di autorizzazioni di polizia ovvero il loro ritiro) e quelli in cui, invece, è titolare di poteri discrezionali (ai sensi dell´art. 11, secondo comma e terzo comma, seconda parte, e dell´art. 39 e 43, secondo comma).
In relazione all´esercizio dei relativi poteri discrezionali, l´art. 43 consente alla competente autorità - in sede di rilascio o di ritiro dei titoli abilitativi - di valutare non solo tale capacità di abuso, ma anche - in alternativa - l´assenza di una buona condotta, per la commissione di fatti, pure se estranei alla gestione delle armi, munizioni e materie esplodenti, ma che comunque non rendano meritevoli di ottenere o di mantenere la licenza di polizia (non occorrendo al riguardo un giudizio di pericolosità sociale dell´interessato: Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2016, n. 1727; Sez. III, 7 marzo 2016, n. 922; Sez. III, 1 agosto 2014, n. 4121; Sez. III, 12 giugno 2014, n. 2987).
8. La giurisprudenza non ha dubbi sul ´carattere ostativo´ di una condanna per uno dei reati previsti dall´art. 43, primo comma, se il condannato non ha conseguito la riabilitazione: in tal caso, il Ministro dell´Interno deve respingere le istanze di licenze per porto d´armi e deve disporre il ritiro di tali licenze, se già rilasciate.
9. Osserva la Sezione che, effettivamente, vi sono stati due orientamenti giurisprudenziali sulla questione di diritto se l´art. 43, primo comma, del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931 precluda il rilascio di licenze di porto d´armi (e imponga la revoca di quelle già rilasciate), nei confronti di chi sia stato condannato per uno dei reati indicati dal medesimo primo comma, anche nel caso in cui egli abbia ottenuto la riabilitazione, prevista dall´art. 178 del codice penale.
Non vi è dunque una giurisprudenza univoca sulla conseguente questione se il potere esercitabile ai sensi dell´art. 43, primo comma, avente senz´altro natura vincolata in assenza della riabilitazione, diventi discrezionale (con il conseguente potere-dovere di una motivata determinazione sulla complessiva situazione dell´interessato), se vi sia stata la riabilitazione.
9.1. La tesi sostenuta in primo grado dall´appellato ed accolta dal TAR - sul venir meno del carattere ´ostativo´ della condanna, a seguito della riabilitazione - è stata seguita da Cons. Stato, Sez. III, 4 marzo 2015, n. 1072 (che ha rimarcato il rilievo della riabilitazione quando il reato sia stato commesso "venticinque anni prima" dell´emanazione del provvedimento di diniego); Cons. giust. Amm. 29 luglio 2014, n. 463; Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2013, n. 3719; Sez. III, 12 febbraio 2013, n. 822; Sez. III, 6 settembre 2012, n. 4731; Sez. III, 19 marzo 2012, n. 1552; Sez. III, 3 agosto 2011, n. 4630; Sez. VI, 23 febbraio 2007, n. 986.
Di queste sentenze, tutte hanno riguardato casi in cui è stata disposta la revoca di licenze o il diniego di rinnovo di licenze già rilasciate (e di cui è stato disposto l´annullamento), mentre la sentenza n. 3719 del 2013 ha affermato un principio generale sul rilievo della riabilitazione, applicabile anche quando si tratti del rilascio, per la prima volta, di una licenza di porto d´armi.
9.2. La tesi sulla irrilevanza a tal fine della riabilitazione - sostenuta dal Ministero dell´Interno appellante - è stata seguita da Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2015, n. 2158 (che ha considerato irrilevante "la vetustà della condanna, risalente a ventiquattro anni prima"); Sez. I, 24 ottobre 2014, n. 3257/14; Sez. III, 3 agosto 2011, n. 4630; Sez. III, 31 maggio 2011, n. 3287; Sez. VI, 30 maggio 2011, n. 3249; Sez. VI, 17 aprile 2009, n. 2343; Sez. VI, 3 marzo 2010, n. 1245; Sez. VI, 17 aprile 2009, n. 2343; Sez. IV, 7 novembre 2006, n. 7970; Sez. VI, 24 gennaio 2006, n. 2576; Sez. IV, 5 luglio 2005, n. 5905; Sez. I, 6 aprile 2005, n. 1200.
10. I due orientamenti ora riportati si sono contrapposti, perché hanno seguito impostazioni differenti, circa il rapporto intercorrente tra l´art. 11, primo comma, n. 1), e l´art. 43, primo comma.
10.1. L´impostazione posta a base dell´orientamento di cui al par. 9.1. è riferibile alle seguenti considerazioni (pur se non sempre così esplicitate):
a) l´art. 11 - anche per la parte che si riferisce alla rilevanza della riabilitazione - sarebbe applicabile a tutte le autorizzazioni di polizia (incluse le licenze sulle armi e sulle munizioni), sicché vi sarebbe un principio generale per cui l´Amministrazione dovrebbe considerare anche le vicende concernenti le condanne riportate in sede penale;
b) anche se l´istituto della riabilitazione è stato richiamato dal solo art. 11, primo comma, lettera a), l´incipit dell´art. 43, primo comma ("oltre a quanto è stabilito dall´art. 11") andrebbe inteso non solo nel senso che il primo comma intende aggiungere ulteriori casi di preclusioni al rilascio di licenze di polizia, oltre a quelli di carattere generale previsti dall´art. 11, ma anche nel senso che il primo comma dell´art. 43 formerebbe con l´art. 11 un ´omogeneo e compatto corpus normativo´ e richiamerebbe anche la rilevanza della conseguita riabilitazione, da parte del condannato;
c) avrebbe comunque rilievo la data nella quale è stato commesso il reato per il quale è stata disposta la condanna, sicché si dovrebbe preferire una interpretazione che rilevi il potere discrezionale dell´Amministrazione di valutare il caso concreto, quando vi sia stata la riabilitazione (che per definizione riguarda fatti commessi in epoca più o meno risalente);
d) si dovrebbe tener conto del fatto che la riabilitazione si basa su un giudizio sulla pericolosità sociale di chi ha commesso il reato.
10.2. L´impostazione posta a base dell´orientamento di cui al par. 9.2. è riferibile, invece, alle seguenti considerazioni, (pur se non sempre così esplicitate):
a) per quanto riguarda l´applicazione degli articoli 11 e 43 del testo unico, l´istituto della riabilitazione avrebbe rilevanza unicamente nei casi ivi espressamente previsti, e dunque soltanto nei casi individuati dall´art. 11, primo comma, lettera a);
a) nei casi previsti dall´art. 43, primo comma, l´Amministrazione non sarebbe titolare di poteri discrezionali, "perché il legislatore ha preventivamente escluso ogni ulteriore valutazione, ritenendo che coloro che sono stati dichiarati colpevoli di quei reati di particolare allarme sociale non diano sufficienti garanzie sulla circostanza del non abuso di armi di cui venissero eventualmente in possesso" (per tale considerazione, v. il parere interlocutorio del Cons. Stato, Sez. I, 17 febbraio 2016, reso su richiesta del Ministero dell´Interno);
b) la relativa condanna sarebbe stata dunque considerata dal legislatore come un "fatto storico immutabile".
11. In presenza di questo contrasto giurisprudenziale, già con le citate sentenze n. 2019 e n. 2312 del 2016 la Sezione ha ritenuto di riesaminare funditus la questione in esame, per le evidenti esigenze di certezza del diritto che devono caratterizzare la delicata materia dell´ordine pubblico interno, nel quale l´attività delle Istituzioni deve evitare per quanto possibile incertezze interpretative e disparità di trattamento.
I relativi approfondimenti hanno comportato la rivisitazione delle argomentazioni finora poste a base dei due orientamenti, tenendo conto anche di ulteriori considerazioni di carattere sistematico.
12. La Sezione ritiene che vada ribadito l´orientamento sopra richiamato al par. 9.2, per il quale la licenza di porto d´armi non può essere rilasciata (e quella già rilasciata va ritirata) nel caso di condanna per un ´reato ostativo´ previsto dall´art. 43, primo comma, pur quando l´interessato abbia ottenuto la riabilitazione, disciplinata dall´art. 178 del codice penale.
13. Per risolvere la questione controversa tra le parti, va rimarcato come sia nettamente diverso l´ambito di applicazione degli articoli 11 e 43 del testo unico del 1931: tale diversità giustifica pienamente la scelta del legislatore di attribuire rilevanza alla riabilitazione solo quando si applicano le regole generali sulle "autorizzazioni di polizia" (di cui all´art. 11 e per i casi ivi previsti dal comma 1, lettera a), e non anche quando si applicano le regole speciali sulla "licenza di portare armi".
13.1. L´art. 11 - nel riferirsi a tutte le "autorizzazioni di polizia" - ha posto regole di carattere generale per il rilascio (ed il mantenimento) dei relativi titoli abilitativi.
Queste regole di carattere generale hanno riguardato - tra l´altro - lo svolgimento delle attività lavorative di cui al titolo III, tra le quali i pubblici intrattenimenti, lo svolgimento di spettacoli e di mestieri, l´apertura di esercizi pubblici.
Il legislatore del 1931 - nel prevedere all´art. 11, primo comma, lettera a), il divieto di rilasciare tali autorizzazioni nel caso di "una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo" - già aveva attribuito rilevanza alla riabilitazione: chi abbia riportato tale condanna - a seguito della riabilitazione - può riprendere a svolgere l´attività lavorativa, inibitagli fino ad allora.
13.2. Ben diverso è l´ambito di applicazione dell´art. 43 del testo unico, il quale si è riferito ad uno specifico settore (quello riguardante "la licenza di porto d´armi"), nel quale non è in sé in discussione la possibilità di svolgere o meno una attività lavorativa, ma sono coinvolti particolari valori concernenti la tutela dell´ordine e della sicurezza pubblica.
Come ha rilevato la Corte Costituzionale (con la sentenza 16 dicembre 1993, n. 440, par. 7, che ha condiviso quanto già affermato con la precedente sentenza n. 24 del 1981), il potere di rilasciare le licenze per porto d´armi "costituisce una deroga al divieto sancito dall´art. 699 del codice penale e dall´art. 4, primo comma, della legge n. 110 del 1975": "il porto d´armi non costituisce un diritto assoluto, rappresentando, invece, eccezione al normale divieto di portare le armi e che può divenire operante soltanto nei confronti di persone riguardo alle quali esista la perfetta e completa sicurezza circa il ´buon uso´ delle armi stesse".
14. La doverosità della distinzione tra le ´generali´ "autorizzazioni di polizia" e la "licenza di portare armi" - già nettamente disposta dal testo unico del 1931 - è stata ancor più rimarcata dalle successive riforme, che hanno riguardato sia la determinazione delle autorità competenti ad emanare i provvedimenti, sia la stessa disciplina sostanziale.
15. Quanto alle relative competenze, va constatata l´importanza sistematica dei D.Lgs. 24 luglio 1977, n. 616, e D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
L´art. 19, primo comma, del D.Lgs. 24 luglio 1977, n. 616, ha attribuito ai Comuni la competenza ad emanare i provvedimenti individuati dai numeri 1-18 dello stesso comma (tutti espressamente riferiti a distinti articoli del testo unico del 1931).
In un sistema in cui comunque rilevano esigenze di ordine pubblico (tanto che il comma terzo del medesimo art. 19 ha attribuito al Ministro dell´Interno il potere di "impartire, per il tramite del commissario del Governo, direttive ai sindaci"), l´art. 19 nel suo complesso consente di rimarcare come il legislatore abbia continuato a distinguere nettamente le "autorizzazioni di polizia" (molte delle quali sono state rimesse alle determinazioni dei Comuni) dalla "licenza di portare armi", che può essere rilasciata solo nell´esercizio del potere dello Stato, per le sue rilevanti implicazioni sull´ordine e sulla sicurezza pubblica.
L´art. 163 del D.Lgs. 1998, n. 112, ha poi attribuito agli enti locali ulteriori funzioni in precedenza disciplinate dal testo unico del 1931.
Quanto alla disciplina sostanziale delle "autorizzazioni di polizia", vanno richiamate le riforme che hanno riguardato alcune tra le attività un tempo disciplinate dal testo unico delle leggi sulla pubblica sicurezza.
Tali riforme o hanno disposto l´abrogazione di disposizioni del testo unico del 1931 (cfr. gli articoli 16, 46 e 164 del D.Lgs. 1998, n. 112) o hanno previsto fattispecie di silenzio assenso (art. 20 della L. n. 241 del 1990) o hanno ammesso la formazione di titoli abilitativi mediante la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività (art. 19 della L. n. 241 del 1990).
16. Tali evoluzioni del complessivo quadro normativo evidenziano come si giustifichino le diverse regole legislative previste dall´art. 11, primo comma, e 43 del testo unico del 1931.
In un´ottica di bilanciamento dei valori in conflitto, l´art. 11, primo comma, ha consentito che la riabilitazione faccia venire meno gli effetti preclusivi derivanti dalle condanne ivi previste, attribuendo all´Autorità amministrativa il potere discrezionale di valutare la concreta personalità dell´interessato.
Al fine di attuare la parità di trattamento degli interessati (e poiché sarebbe stato palesemente irrazionale non estendere al peculiare settore delle armi le ´regole minime´ sul rilascio di titoli abilitativi), il medesimo art. 11, primo comma, ha attribuito alla riabilitazione il medesimo rilievo non solo quando si tratti di titoli concernenti lo svolgimento di attività lavorative (purché essi siano ancora richiesti, in considerazione della evoluzione della disciplina sul piano sostanziale), ma in ogni caso, anche quando l´autorizzazione di polizia sia specificamente una "licenza di portare armi", purché però non si tratti di ´reati ostativi´, specificamente considerati tali dall´art. 43 ai fini del rilascio (e del mantenimento) della medesima "licenza".
17. In materia, si deve tenere conto anche della particolare evoluzione che ha complessivamente riguardato il sistema penale.
17.1. In primo luogo, va segnalato come il rilievo dei ´reati ostativi´ - individuati dall´art. 43 del testo unico del 1931 - si sia in qualche modo ridotto, a seguito dell´entrata in vigore degli articoli 53 e 57 della L. n. 689 del 1981, per i quali il giudice penale - anche quando si tratti di uno dei ´reati ostativi´ - può disporre la condanna al pagamento della pena pecuniaria, in luogo della reclusione.
Come infatti ha rilevato questa Sezione (con le sentenze 3 maggio 2016, n. 1698 e n. 1696, e 18 maggio 2016, n. 2019), quando il giudice penale ai sensi dei citati articoli 53 e 57 abbia disposto la condanna pecuniaria per uno dei reati individuati dall´art. 43, primo comma, l´autorità amministrativa non deve disporre senz´altro la revoca della già rilasciata licenza, ma può valutare le relative circostanze ai fini dell´esercizio del potere discrezionale (previsto dal secondo comma dell´art. 43).
17.2. Rileva altresì l´art. 131 bis del codice penale (sulla "Esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto"), come introdotto dall´art. 1, comma 2, del D.Lgs. 16 marzo 2015, n. 28, il cui comma 1 dispone che, "Nei reati per i quali è prevista la pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, ovvero la pena pecuniaria, sola o congiunta alla predetta pena, la punibilità è esclusa quando, per le modalità della condotta e per l´esiguità del danno o del pericolo, valutate ai sensi dell´articolo 133, primo comma, l´offesa è di particolare tenuità e il comportamento risulta non abituale".
Con tale riforma, il legislatore ha introdotto un ulteriore istituto la cui applicazione - nel consentire al giudice penale di non disporre la condanna, sia pure per un reato di per sé ´ostativo´ al rilascio di titoli in materia di armi ai sensi dell´art. 43, primo comma, del testo unico del 1931 - incide sull´ambito dei poteri della Autorità amministrativa, la quale - quando la sentenza applica l´art. 131 bis c.p. e non condanna l´imputato - non può che formulare la valutazione discrezionale, prevista dall´art. 43, secondo comma.
17.3. L´attuale sistema penale, nel consentire al giudice penale di non disporre la condanna anche per un reato di per sé ´ostativo´ al rilascio del titolo di porto d´armi, ha dunque notevolmente inciso sull´ambito effettivo di applicazione dell´art. 43, primo comma, del testo unico del 1931.
Si può ora ravvisare un quadro normativo che - nel valorizzare nel sistema penale i principi di proporzionalità e di offensività - ha inciso anche sull´ambito dei poteri dell´Autorità amministrativa, con la conseguente attribuzione di poteri discrezionali, in presenza di reati considerati ´ostativi´ dal medesimo art. 43, primo comma, ma che non conducano alla condanna, malgrado l´accertamento della relativa responsabilità.
18. Si deve inoltre considerare quanto è stato poi previsto dagli articoli 67 e 70 del "codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione", approvato con il D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159.
Tali articoli hanno specificamente previsto quali siano gli "effetti delle misure di prevenzione" rispetto al rilascio ed al mantenimento delle licenze di portare armi, nonché quali siano gli effetti della riabilitazione.
In particolare, l´art. 67 (sugli "effetti delle misure di prevenzione") ha previsto che:
- al comma 1, che "Le persone alle quali sia stata applicata con provvedimento definitivo una delle misure di prevenzione previste dal libro I, titolo I, capo II non possono ottenere", tra l´altro "a) licenze o autorizzazioni di polizia e di commercio; ... h) licenze per detenzione e porto d´armi, fabbricazione, deposito, vendita e trasporto di materie esplodenti";
- al comma 5, che "Per le licenze ed autorizzazioni di polizia, ad eccezione di quelle relative alle armi, munizioni ed esplosivi, e per gli altri provvedimenti di cui al comma 1 le decadenze e i divieti previsti dal presente articolo possono essere esclusi dal giudice nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all´interessato e alla famiglia".
L´art. 70 (sulla "Riabilitazione") ha individuato al comma 1 i casi in cui il sottoposto alla misura di prevenzione personale "può chiedere la riabilitazione" ed al comma 2 ha previsto che "2. La riabilitazione comporta la cessazione di tutti gli effetti pregiudizievoli riconnessi allo stato di persona sottoposta a misure di prevenzione nonché la cessazione dei divieti previsti dall´articolo 67".
Da tali disposizioni - che prevalgono rispetto a quelle dal contenuto opposto di cui all´art. 11, primo comma, lettera b), del testo unico n. 773 del 1931 - si evince che il legislatore:
- ha inteso introdurre una specifica normativa in materia di armi, per il caso in cui il sottoposto ad una misura di prevenzione ottenga la riabilitazione, in ragione della duratura buona condotta, manifestata per il periodo determinato dalla legge;
- ha disposto che la riabilitazione di cui all´art. 70, comma 1, comporta "la cessazione dei divieti previsti dall´articolo 67" e dunque la possibilità di ottenere nuovamente la licenza di portare armi (salve le conseguenti valutazioni discrezionali);
- ha disciplinato la riabilitazione con riferimento alle misure di prevenzione personali, ammettendo la cessazione dei medesimi divieti, sulla base di una visione complessiva, per la quale la riabilitazione non rileva quando la buona condotta abbia fatto seguito a ´reati ostativi´ (che abbiano comportato la condanna prevista dall´art. 43, primo comma), mentre al contrario rileva quando la buona condotta abbia fatto seguito alla applicazione di una misura di prevenzione personale (disposta quando vi sia stata una misura ante delictum e non conseguente alla commissione di un reato).
19. Quanto precede induce la Sezione a ribadire i seguenti principi di diritto:
- "l´art. 43, primo comma, del testo unico approvato con il regio decreto n. 773 del 1931 preclude il rilascio di licenze di porto d´armi (e impone la revoca di quelle già rilasciate), nei confronti di chi sia stato condannato per uno dei reati indicati dal medesimo primo comma (in particolare alla reclusione per delitti non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, ovvero a una pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all´autorità o per delitti contro la personalità dello Stato o contro l´ordine pubblico), anche nel caso in cui egli abbia ottenuto la riabilitazione, prevista dall´art. 178 del codice penale";
- "l´autorità amministrativa non deve disporre senz´altro la revoca (prevista dal primo comma dell´art. 43, primo comma, del testo unico del 1931) della già rilasciata licenza, ma può valutare le relative circostanze ai fini dell´esercizio del potere discrezionale (previsto dal secondo comma dell´art. 43), qualora il giudice penale abbia disposto la condanna al pagamento della pena pecuniaria - in luogo della reclusione - ai sensi degli articoli 53 e 57 della L. n. 689 del 1981, ovvero abbia escluso la punibilità "per tenuità del fatto" ai sensi dell´art. 131 bis del codice penale, nel caso di commissione di un reato di per sé ´ostativo´ al rilascio o al mantenimento di licenze di portare le armi".
20. Nel caso di specie, la sentenza appellata ha accolto il motivo di primo grado con cui l´interessato ha dedotto che, a seguito della riabilitazione, la condanna per uno dei reati previsti dall´art. 43, primo comma, del testo unico non avrebbe carattere ostativo al rilascio delle licenze di porto d´armi, quando sopraggiunge la riabilitazione.
In accoglimento delle censure del Ministero appellante, per le ragioni sopra esposte il corrispondente motivo va respinto.
21. Neppure risultano fondate le deduzioni di primo grado secondo cui vi sarebbe una palese contraddittorietà tra il provvedimento impugnato in primo grado e i rinnovi dell´originaria licenza.
Una volta che è risultata la condanna penale alla pena della reclusione per la commissione del delitto di furto, il Questore ha doverosamente emanato il provvedimento di diniego di rinnovo, avente natura vincolata (non essendo necessario il previo annullamento degli atti precedenti aventi efficacia ad tempus e risultati illegittimi).
22. Per le ragioni che precedono, l´appello va accolto e, in riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado va respinto.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie l´appello n. 9322 del 2012 e, in riforma della impugnata sentenza del TAR per la Liguria, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa tra le parti le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2016, con l´intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente, Estensore
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Giulio Veltri, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
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