Difesa e rappresentanza degli Enti locali nel giudizio tributario

Riferimenti normativi: Artt.10 – 11 D.Lgs.n.546/1992 – Art.50 D.Lgs.n.267/2000

Focus: L'istituto della rappresentanza e costituzione in giudizio degli enti locali è stata oggetto, nel corso degli anni, di novità legislative in materia.

Principi generali: L'ente locale che ha emesso l'atto impugnato o non ha emesso l'atto richiesto e nei cui confronti viene presentato il ricorso assume la qualifica di parte del processo tributario, ai sensi dell'art.10 del D.Lgs. n. 546/1992. In quanto alla capacità processuale delle parti, l'art. 11, comma 3, del medesimo D.Lgs.n.546/1992, prevede che l'ente locale può stare in giudizio solo mediante l'organo di rappresentanza previsto dal proprio ordinamento. Tali organi di rappresentanza, responsabili della rispettiva amministrazione, sono, ai sensi dell'art.50 del Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (D.Lgs. n.267 del 18.8. 2000, abrogativo della precedente L.n.142/1990), il sindaco e il presidente della provincia. Nel quadro del riordinamento degli Enti locali, la rappresentanza dell'Ente locale nel processo tributario è stata influenzata da numerosi interventi normativi succedutesi nel tempo dai quali sono scaturiti due principi: 1) l'attribuzione delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo agli organi di governo e le funzioni gestionali alla dirigenza; 2) il nuovo assetto della potestà statutaria degli enti locali, già riconosciuta nella Legge n.142/1990, quale esplicazione dell'autonomia dell'Ente. Da ciò sono scaturiti contrapposti orientamenti che individuavano l'organo legittimato alla costituzione dell'Ente locale nel sindaco o presidente della provincia oppure nel dirigente.

In giurisprudenza si è consolidato l'orientamento secondo cui l'Ente, nell'ambito dell'esercizio della propria autonomia statutaria (subordinata soltanto alle leggi di principio e perciò conoscibile direttamente dal giudice), può stabilire: i modi di esercizio della rappresentanza legale anche in giudizio, secondo quanto previsto dall'art.6, c.2 del TUEL, e, quindi, prevedere nel proprio statuto il soggetto a cui riconoscere la rappresentanza in giudizio; l'ampiezza del potere di rappresentanza processuale riconosciuto, generale o limitato a determinate categorie di controversie; le modalità procedurali relative all'autorizzazione a promuovere o resistere alle liti. Il Consiglio di Stato, con parere n.2447/2003 richiesto dal Ministero dell'Interno, ha affermato che "la rappresentanza dell'Ente spetta all'organo di vertice (Sindaco, Presidente della Provincia), salva ovviamente diversa disposizione degli statuti comunali e provinciali, ai quali spetta di stabilire i modi di esercizio della rappresentanza legale dell'Ente, anche in giudizio (art. 6, c.2, D.Lgs.n.267/2000 )". Anche la Suprema Corte di Cassazione, con successiva giurisprudenza, ha affermato che "poiché, ai sensi dell'art.50 del D.Lgs.n.267/2000, il Sindaco rappresenta il Comune spetta proprio a quest'organo (e, in caso di suo impedimento, al sindaco nominato in base all'art.46) la rappresentanza all'esterno dell'ente nelle liti attive e passive" (sent.n.10787/2004 ). Conseguentemente, secondo il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, allora vigente, solo il Sindaco, quale capo dell'Amministrazione comunale, poteva conferire al difensore del Comune la procura alla lite. La legittimazione in questione non spettava ai dirigenti dell'Ente locale, né in base all'art.6 né ai sensi dell'art.107 dello stesso decreto legislativo. Era da escludere, altresì, che lo statuto dell'ente locale potesse attribuire ai dirigenti la rappresentanza in giudizio dell'ente medesimo. Ciò avrebbe sottratto quel potere all'organo (sindaco o presidente della provincia) cui la legge aveva, invece, inteso affidarlo e, quindi, avrebbe reso lo statuto illegittimo, sotto questo aspetto, per violazione di legge, con conseguente obbligo del giudice ordinario di disapplicarlo, ai sensi dell'art.5 della L.20.3.1865, n.2248, allegato E.

Lo statuto poteva prevedere, esclusivamente, l'autorizzazione della giunta ovvero richiedere una preventiva determinazione del competente dirigente, ovvero alternativamente l'uno o l'altro intervento in relazione alla natura o all'oggetto delle controversie, come atti necessari ai fini della legittimazione processuale dell'organo titolare della rappresentanza. Il sindaco poteva nominare un difensore diverso da quello indicato dalla giunta, in mancanza di una norma dello statuto comunale che attribuiva alla giunta la scelta nominativa del legale dell'Ente. Successivamente, a seguito di modifica dell'art.11, c. 3, D.Lgs.n.546/92, con L.n.88 del 31/05/2005, la competenza a resistere in giudizio, per conto dell'ente locale, è stata riconosciuta, oltre che al rappresentante legale dell'Amministrazione, anche al dirigente dell'Ufficio tributi, o, in caso di ente locale privo di figure dirigenziali, al titolare di posizione organizzativa in cui è collocato l'ufficio tributi (Cass.sent.n.18419/2005). Questa nuova regola è stata estesa ai giudizi in corso al 1° giugno 2005, data di entrata in vigore delle nuove disposizioni. Di conseguenza, sia il potere di costituirsi in giudizio che di rappresentare l'Ente in giudizio si configura ora come potere gestionale ora come riconducibile alle funzioni di indirizzo politico amministrativo. In pratica è lasciata all'autonomia degli Enti locali la scelta circa l'organo cui compete la rappresentanza in giudizio, che può essere il rappresentante legale o il dirigente. Pertanto, il Comune nell'esercizio dei poteri statutari può – nell'ambito dei settori di competenza – affidare direttamente la rappresentanza a stare in giudizio ad esponenti apicali della struttura burocratica amministrativa. Rientra, inoltre, nel potere strettamente gestionale la competenza in merito all'assegnazione all'esterno dell'incarico di difesa in giudizio dell'Ente. Il conferimento al difensore della procura nelle liti attive e passive è, dunque, un'esplicazione della rappresentanza processuale che è riconosciuta in capo al rappresentante legale dell'Ente, a differenza della rappresentanza sostanziale riconosciuta in capo ai dirigenti dall'art.107 del D.Lgs.n.267/2000. Tutto ciò salvo il caso in cui lo statuto o il regolamento dell'Ente, solo nel caso in cui lo statuto contenga un espresso rinvio in materia alla normativa regolamentare, affidi la rappresentanza a stare in giudizio ai dirigenti nell'ambito dei rispettivi settori di competenza (Cassazione sentenza n. 27579/2018). Se non esiste una disposizione statutaria in tal senso, la rappresentanza processuale dell'Ente spetta al sindaco o presidente della provincia i quali, in ogni caso, possono conferire a mezzo delega al dirigente del settore tributi la rappresentanza processuale dell'Ente con facoltà di rilasciare procura alle liti al difensore tecnico, a seguito di una mera valutazione tecnica circa l'opportunità della lite.