Atto amministrativo annullato per meri vizi formali: sì al risarcimento dei danni patrimoniali

Se un atto amministrativo è dichiarato illegittimo per carenza di requisiti prettamente formali, il privato danneggiato ha diritto al risarcimento del danno patrimoniale. E ciò ove sia stato leso un interesse di tipo oppositivo del privato e venga dimostrato il nesso di causalità tra il danno e la condotta dell'amministrazione. Non potrà essere riconosciuta, invece, l'ulteriore voce di danno non patrimoniale se non supportata da conferenti elementi di prova atteso che per giurisprudenza costante, «il danno non patrimoniale, anche nel caso di lesione di diritti inviolabili, non può mai ritenersi in re ipsa, ma va debitamente allegato e provato da chi lo invoca, anche attraverso il ricorso a presunzioni semplici» (Cons. Stato, III, 3 novembre 2016, n. 4615; Cass. civ., Sez. lav., 14 maggio 2012, n. 7471).

Questo è quanto ha ribadito il Consiglio di Stato con sentenza n. 7192 del 22 ottobre 2019.

Ma vediamo nel dettaglio la questione sottoposta all'esame dei Giudici di legittimità.

I fatti di causa

L'appellante ha impugnato il provvedimento con cui la Prefettura non ha ritenuto che lo stesso possedesse i requisiti soggettivi per ricoprire la carica di direttore tecnico presso un Istituto di vigilanza. E ciò a causa di procedimenti penali che risultavano pendenti a carico dell'appellante stesso per reati presumibilmente commessi nella sua qualità di titolare della licenza di cui all'art. 134 TULPS. Tale provvedimento ha condotto alla revoca dell'incarico in questione.

In primo grado, il Tar ha accolto il ricorso dell'appellante in quanto, a suo avviso, «l'amministrazione resistente avrebbe dovuto comunicare l'avvio del procedimento nei confronti del ricorrente onde consentirgli di partecipare al procedimento stesso». Un'omissione, questa, che avrebbe inciso negativamente sia sul relativo provvedimento conclusivo, oggetto di impugnazione, sia direttamente nella sfera giuridica del ricorrente. Secondo il Tar, inoltre, l'atto impugnato sarebbe stato illegittimo anche perché fondato su una motivazione generica, ipotetica e insufficiente. L'accoglimento del ricorso è stato, tuttavia, parziale dal momento che il giudice di prime cure ha respinto la domanda di risarcimento, rilevando come la statuizione di accoglimento riposasse su ragioni prettamente formali e nulla si potesse evincere riguardo alla fondatezza della pretesa risarcitoria fatta valere dall'interessato e al nesso di causalità tra il danno e la condotta dell'amministrazione. 

Così il caso è giunto dinanzi al Consiglio di Stato.

Ripercorriamo l'iter logico-giuridico di quest'ultima autorità giudiziaria.

La decisione del CdS.

L'appellante ha proposto appello, lamentando che il rigetto della domanda risarcitoria, a suo dire, è illegittimo, per due ordini di ragione:

a) il diniego del risarcimento del danno fondato sul fatto che l'atto impugnato sia stato dichiarato illegittimo per ragioni meramente formali non esclude che detto atto abbia negativamente inciso nella sfera giuridica del destinatario ledendo la dignità della persona e il suo diritto al lavoro;

b) «l'adozione del provvedimento illegittimo poi annullato integrerebbe tutti gli elementi costitutivi dell'illecito, anche sotto il profilo dell'elemento soggettivo, non conseguendo a un errore scusabile».

Ad avviso del Consiglio di Stato, le doglianze dell'appellante sono parzialmente condivisibili.

Vediamo perché.

I Giudici d'appello, innanzitutto, richiamano l'orientamento recente della giurisprudenza in merito al risarcimento del danno, secondo cui detto risarcimento «non è una conseguenza diretta e costante dell'annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo, in quanto richiede la positiva verifica, oltre che della lesione della situazione giuridica soggettiva di interesse tutelata dall'ordinamento, anche del nesso causale tra l'illecito e il danno subito, nonché della sussistenza della colpa dell'amministrazione» (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 gennaio 2019, n. 137). In caso, poi, di un provvedimento amministrativo annullato giurisdizionalmente per meri vizi formali, è stato ritenuto che che detto annullamento non reca di per sé alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento caducato ope iudicis e non può pertanto costituire il presupposto per l'accoglimento della domanda di risarcimento del danno (Cons. St., sez. V, 23 marzo 2018 n. 1859, Cons. Stato, Ad. plen., 3 dicembre 2008, n. 13; III, 23 gennaio 2015, n. 302; IV, 8 febbraio 2018, n. 827, 4 luglio 2017, n. 3255, 6 febbraio 2017, n. 489; V, 27 novembre 2017, n. 5546, 17 luglio 2017, n. 3505, 6 marzo 2017, n. 1037, 15 novembre 2016, n. 4718, 23 agosto 2016, n. 3674, 10 febbraio 2015, n. 675, 14 ottobre 2014, n. 5115; VI, 30 novembre 2016, n. 5042). 

Tuttavia, secondo il Consiglio di Stato, occorre aver riguardo al tipo di interessi coinvolti. Ove, infatti, tali interessi siano di tipo oppositivo, come nel caso di specie, «la lesione dell'interesse implica ex se la lesione del bene della vita preesistente al provvedimento affetto da vizi di illegittimità, sicché l'accertamento della circostanza che la P.A. ha agito non iure di per se stesso implica, almeno in via ordinaria, la consolidazione di un danno ingiusto nella sfera giuridica del privato. Viene cioè in rilievo una ipotesi tipica di "danno da disturbo", che, quale lesione di un interesse legittimo di tipo oppositivo, consiste nell'illegittima compressione delle facoltà di cui il privato cittadino era già titolare (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 30/06/2009, n.4237; Cons Stato, sez. VI, 12 marzo 2004, n. 1261)». Nel caso di specie, il provvedimento prefettizio ha indubbiamente inciso negativamente nella sfera giuridica del ricorrente, portando alla revoca dell'incarico di direttore tecnico di cui al tempo l'appellante godeva. Senza l'atto impugnato, quest'ultimo avrebbe sicuramente continuato a ricoprire il predetto ruolo. Ne consegue, pertanto, che all'appellante, secondo i Giudici d'appello, vada riconosciuto il pagamento di una somma per il ristoro del danno patrimoniale subito dalla mancata percezione dell'indennità di cui lo stesso, precedentemente, usufruiva per il predetto ruolo ricoperto. Una mancanza che è conseguenza diretta dell'atto annullato. Non può essergli riconosciuto, invece, il danno non patrimoniale perché, anche nel caso di lesione di diritti inviolabili, tale tipo di danno va provato e non può mai ritenersi in re ipsa (Cons. Stato, III, 3 novembre 2016, n. 4615; Cass. civ., Sez. lav., 14 maggio 2012, n. 7471). Nella fattispecie in esame, l'appellante non ha fornito tale tipo di prova, neanche ricorrendo a presunzioni semplici.

Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, quindi, il Consiglio di Stato, riformando parzialmente la decisione impugnata, ha accolto l'appello nei termini suddetti.