Separazione carriere, tra rischi e illusioni: focus del dibattito dello scorso 13 febbraio

 Il 13 febbraio scorso, a Bari, in occasione della presentazione del libro "Divide et Impera. La separazione delle carriere e il rischio di eterogenesi dei fini" dell'avv. Piero Gurrieri, quest'ultimo, unitamente ad altri operatori del diritto (Prof. Francesco Prechinunno, Giudice Francesca Cesaroni, Giudice in pensione Francesca La Malfa) hanno affrontato il tema della riforma operata dalla Legge costituzionale n.253/2025, (modifica articoli 87 comma 10, 102 comma 1, 104, 105, 106 comma 3, 107 comma 1 e 110 comma 1 della Costituzione) e su cui gli elettori italiani saranno chiamati a pronunciarsi con il referendum costituzionale di tipo confermativo che si terrà il 22 e 23 marzo 2026.

Vediamo nel dettaglio i punti più salienti trattati nel corso del suddetto evento.

Cosa si intende per eterogenesi dei fini? Il rischio di eterogenesi dei fini consiste nel fatto che, sebbene la riforma sia stata presentata con la finalità della separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e magistrati requirenti, in nome di un processo più giusto e imparziale, in realtà la ratio finale risulterebbe una modifica del Consiglio Superiore della magistratura.

La Legge n.253/2025, infatti, intervenendo sull'organizzazione interna e sui meccanismi di autogoverno della magistratura, prevede: 1) la creazione di due Consigli Superiori distinti, uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri, i quali pur mantenendo una composizione a prevalenza togata, opereranno separatamente; 2) la creazione di un'Alta Corte disciplinare, cui attribuire la competenza sui procedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati; 3) l'introduzione del sorteggio come modalità di selezione dei componenti degli organi di autogoverno, in luogo del tradizionale sistema fondato sul voto.

Alta Corte disciplinare. Quanto alla creazione dell'Alta Corte disciplinare, è stato evidenziato che essa andrebbe a sottrarre il potere disciplinare a due distinti CSM, che avranno funzionamento differenziato, non creando univocità di pensiero e si tradurrebbe nell'introduzione di un organo speciale, in palese violazione dell'art.102 Cost. che pone il divieto di istituire giudici speciali e che non avrebbe la sua giustificazione all'interno della Costituzione stessa (Prof. Francesco Perchinunno). 

 Al riguardo, l'avv. Gurrieri, ha ricordato come Piero Calamandrei in sede costituente abbia sostenuto che il CSM debba essere un organo composto esclusivamente da magistrati. E ciò in considerazione del fatto che deve essere al riparo dalle "inframettenze politiche". In sede costituente si stabilì che il CSM fosse un unico organo dotato di azione disciplinare stabilendo anche una proporzione tra membri togati e i membri laici designati dal Parlamento.

Sistema di sorteggio. Quanto all'introduzione del sistema di sorteggio per i magistrati e un sorteggio per i membri designati dalla politica, è stato sottolineato quanto segue. I sostenitori della riforma ritengono che la sezione disciplinare dovrebbe essere composta da giudici sorteggiati in quanto, se fossero eletti, favorirebbero coloro i quali li hanno eletti. Tale tesi non sarebbe in alcun modo condivisibile, tenuto conto che i giudici, come tutti i pubblici ufficiali, prestano il giuramento alla Costituzione al fine di assicurare il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione (Magistrata in pensione Francesca Lamalfa).

La riforma illude? L'avv. Gurrieri ha evidenziato alcune illusioni che la riforma produce, in particolare:

• la revisione costituzionale, secondo i sostenitori, sarebbe necessaria in quanto giudici e PM passerebbero in modo incontrollato da un ruolo all'altro. Tale assunto è un'illusione, in quanto, nella realtà, secondo i dati statistici, i passaggi di ruolo si aggirano intorno allo 0,2-0,8%;
• la riforma servirebbe per porre fine alla contiguità tra i magistrati requirenti e i magistrati giudicanti atteso i giudici accoglierebbero le richieste dei PM. Nella realtà, nel 46% dei casi i giudici disattendono le richieste dei PM;
• la riforma renderebbe più efficiente la giustizia. Nella realtà dei fatti, negli ultimi due anni, si è verificata un'accelerazione dei processi, non grazie a modifiche legislative miranti all'efficienza del sistema giudiziario, ma grazie all'assunzione degli addetti all'ufficio per il processo;
• la riforma sarebbe necessaria perché "così fan tutti in Europa." Conformarsi agli altri Paesi, come risulta da una ricerca di diritto costituzionale comparato tra i diversi diritti nazionali, porterebbe a tre casi, già verificatisi in Francia, Germania, Stati Uniti, Belgio, Olanda, Spagna, Portogallo: 1. pubblici ministeri, organi a tutti gli effetti del potere esecutivo; 2. pubblici ministeri soggetti a stringenti direttive dell'esecutivo, pur rimanendo esterni al governo; 3. pubblici ministeri esterni, ma influenzati dal potere esecutivo.

In molti di quei Paesi, è venuto meno il principio di obbligatorietà dell'azione penale, oppure seppur mantenuto formalmente, è stato svuotato dalla classificazione delle priorità. A ciò devono aggiungersi le varie sentenze della Corte europea, con cui questi Stati sono stati condannati per la mancanza di imparzialità della figura del PM.

 Quali sarebbero i rischi. della riforma in questione? Se questa riforma dovesse essere confermata, potrebbe comportare

• il venir meno dell'obbligatorietà dell'azione penale;
• la sottomissione del pubblico ministero al Governo. Un giorno potrebbe accadere che, con legge ordinaria, si potrà porre la polizia giudiziaria alle dipendenze dei 3 Ministeri (MEF per la Guardia di finanza, Ministero della difesa per i Carabinieri e Ministero dell'Interno per la Polizia di Stato), il che si tradurrebbe in una eliminazione di controlli.

Cosa accade al principio di imparzialità del PM? Nel corso del dibattito, è stato confutata la tesi dei sostenitori della riforma secondo cui la separazione delle carriere servirebbe a rendere il pubblico ministero più imparziale. Sul punto è stato evidenziato che nel sistema attuale il PM è una garanzia per il cittadino, ciò in quanto egli è tenuto a cercare le prove anche a favore della difesa, con la conseguenza che esercita l'azione solo se ha le prove sufficienti per rinviare a giudizio l'imputato, in caso contrario chiede l'archiviazione del caso. A ciò si aggiunga il fatto che il pubblico ministero non fa carriera in base alle condanne, né percepisce lo stesso stipendio in base all'esercizio dell'azione penale o alla richiesta di archiviazione, di assoluzione o di condanna. (Magistrato Francesca Cesaroni).

La riforma è conforme a quanto sostenuto dall'art. 111 della Costituzione? È stato, inoltre, evidenziato che questa riforma non sembra aver nulla a che fare con l'art.111 Cost. a norma del quale "Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale" (comma 1). Tale articolo, infatti, non prevede che il giudice e il pubblico ministero debbano essere separati. Esso ha codificato principi che già esistevano nel nostro ordinamento all'interno dei codici di rito, nonché ha introdotto il principio della ragionevole durata del processo al fine di adeguare la costituzione all'art.6 della Cedu.

In conclusione, appare opportuno valutare meglio la necessità di tale riforma sulla separazione delle carriere, dovendo la Costituzione essere modificata solo se davvero necessario (Prof. Francesco Perchinunno).