Riscossione e provvedimento presupposto: quale Commissione tributaria competente ?

Riferimenti normativi: Art.4 D.Lgs.n.546/92 - art.53 D.Lgs.n.446/97- art.49 D.P.R.n.602/73

Focus: A fronte del mancato pagamento spontaneo del debito tributario del contribuente, l'Ente creditore provvede a iscrivere a ruolo il credito, comprensivo di interessi e sanzioni. Sulla base del ruolo così formato, che costituisce titolo esecutivo, l'Agente della riscossione emana gli atti propedeutici all'esecuzione forzata nelle forme previste dal D.P.R. n.602/1973. L'atto di riscossione ed il provvedimento presupposto possono essere impugnati contestualmente dal contribuente, ma qual è la Commissione tributaria territorialmente competente? Sulla questione è intervenuta la Corte di Cassazione, I sez.civ., con l'ordinanza n.28064 del 28/10/2019.

Principi generali: L'Ente creditore generalmente accerta un credito nei riguardi del debitore, sia a seguito di un'attività condotta d'ufficio che a seguito della ricezione di un atto proveniente dallo stesso debitore, come ad esempio la dichiarazione dei redditi. Il provvedimento con il quale è accertato il credito costituisce il titolo che giustifica la pretesa da parte dell'Ente creditore. A seguito della notifica dell'atto impositivo, l'obbligato può estinguere il debito spontaneamente entro un certo termine, altrimenti si procede all'iscrizione a ruolo del credito. Il ruolo è un atto amministrativo impositivo unico, cioè fiscale, contributivo o di riscossione di entrate di altra natura, contenente l'elenco delle somme dovute e dei rispettivi debitori che hanno il domicilio fiscale nei Comuni compresi nel territorio dell'ufficio competente ai fini della riscossione coattiva (art.10 D.P.R. n.602/73). Per riscuotere il credito iscritto a ruolo l'Ufficio procede alla notifica della cartella di pagamento, con la quale il debitore non solo è messo a conoscenza dell'esistenza di una pretesa nei suoi confronti ma gli viene intimato anche il pagamento della somma in esso indicata.

Dal 1°luglio 2017 la competenza per l'esazione dei tributi è passata da Equitalia ad Agenzia Entrate Riscossione senza che ciò abbia comportato alcuna modifica nelle modalità di difesa del contribuente. Infatti, i vecchi motivi di impugnazione contro le richieste di pagamento nei confronti della ex Equitalia possono essere utilizzati anche oggi verso l'Agenzia Entrate Riscossione. Scaduti i termini per effettuare il pagamento delle somme dovute, si procede alla riscossione coattiva tramite il pignoramento, ai sensi  dell'art.12 del D.P.R. n.602/1973.

Atti impugnabili: Il contribuente può opporsi all'iscrizione a ruolo, formata dall'Ufficio impositore e successivamente affidata al concessionario, tutte le volte che lamenti in sede giudiziaria la mancata notifica della cartella di pagamento (art.19, comma 4, D.Lgs. n. 546/92). A decorrere dal 1°gennaio 2016, l'art. 10 del D.Lgs. n.546/92, modificato dal D.Lgs. n.156/2015, dispone che " sono parti nel processo dinanzi alle commissioni tributarie oltre al ricorrente, l'Ufficio dell'Agenzia delle Entrate e dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli di cui al D.Lgs. n.300/73, gli altri enti impositori, l'agente della riscossione ed i soggetti iscritti all'albo di cui all'art.53 del D.lgs. n.446/97, che hanno emesso l'atto impugnato o non hanno emesso l'atto richiesto".

La Corte di Cassazione, con ordinanza n.32836/2018, in merito ad una controversia in cui è stata impugnata l'iscrizione ipotecaria per debiti tributari e la società contribuente ha dichiarato di essere venuta a conoscenza, solo in quell'occasione, degli atti prodromici mai ricevuti, ha affermato che l'impugnazione congiunta dell'atto prodromico non è tassativa. Infatti, seguendo un'interpretazione costituzionalmente orientata, la norma di cui all'art.19, comma 3, D.Lgs. n.546/92 consente l'impugnazione congiunta di atti precedenti non notificati, ma non impone l'impugnazione unitaria, per cui la lettura restrittiva dell'art.19 limiterebbe il diritto di difesa del contribuente.

Giurisdizione territorialmente competente: Premesso ciò, la Corte di Cassazione con l'ordinanza n.28064/2019 si è pronunciata nell'ambito di una controversia in cui un contribuente ha impugnato un atto di pignoramento posto in essere dall'agente di riscossione di un Comune diverso da quello che ha emesso la prodromica cartella di pagamento inerente una pretesa creditoria delle dogane, e, quindi, territorialmente competente. Essa ha rilevato che "è competente la commissione tributaria in cui ha sede l'agente della riscossione, anche se non coincide con l'ufficio impositore che ha formato il ruolo, nel caso in cui il contribuente impugna la cartella di pagamento facendo valere anche in via esclusiva vizi propri del ruolo non notificato precedentemente, e, quindi, conosciuto solo tramite la cartella". In buona sostanza, occorre considerare in modo unitario i due atti: ruolo e cartella di pagamento, escludendo il frazionamento delle controversie e la discrezionalità del ricorrente nella scelta del giudice competente. 

Di conseguenza, la Commissione nella cui circoscrizione ha sede l'agente della riscossione viene così investita anche degli atti precedentemente adottati ma non notificati. A seguito alla riforma del 2015, le commissioni tributarie sono competenti per "le controversie proposte nei confronti degli enti impositori, degli agenti della riscossione e dei soggetti iscritti all'albo di cui all'articolo 53 del D.Lgs.n.446/97, che hanno sede nella loro circoscrizione (art.4 D.Lgs.n.546/92). Nella nuova norma non è più citato l'Ente locale, per cui essa non è applicabile per i tributi locali. Per tali tributi, infatti, l'ente può affidare il servizio di accertamento e riscossione ad un terzo anche con sede diversa dall'ente stesso ed, in tal caso, il giudice territorialmente competente va individuato rispetto alla sede dell'ente locale e non a quella dell'agente della riscossione.