Regola della alternatività, ricorso giurisdizionale e straordinario: si applica anche agli atti connessi

Il principio di alternatività tra ricorso amministrativo giurisdizionale e quello straordinario al Presidente della Repubblica privilegia le esigenze di economia dei giudizi e persegue la finalità di evitare contrasti fra giudicati. Con l'ovvia conseguenza che se è pendente uno è preclusa la proposizione dell'altro anche per la contestazione degli atti connessi a quelli impugnati con il primo ricorso.

Questo è quanto ha ribadito il Consiglio di Stato con sentenza n. 545 del 22 gennaio 2020.

Ma vediamo nel dettaglio la questione sottoposta all'attenzione dei Giudici amministrativi.

I fatti di casusa.

Un compendio di suoli è stato sottoposto a plurime procedure espropriative. I due comproprietari di tale compendio hanno adito il Tar, impugnando il decreto di esproprio delle aree loro appartenenti sulle quali è stato realizzato un edificio scolastico in pendenza di occupazione temporanea. A sostegno delle loro ragioni i ricorrenti hanno dedotto cinque motivi di invalidità di tale decreto, derivata dagli atti presupposti, concernenti l'approvazione del progetto preliminare e di quello esecutivo dell'edificio scolastico, nonché l'occupazione d'urgenza dei terreni. Contro il predetto atto, i ricorrenti, però, avevano già proposto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e reiterando l'impugnazione dinanzi al Tar hanno chiesto il risarcimento dei danni illegittimi subiti e subendi, causati dalla illegittima occupazione del suolo di proprietà.

In primo grado, il T.A.R. ha dichiarato il ricorso inammissibile per violazione del principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale. In buona sostanza, a parere del TAR, poiché quest'ultimo ricorso è stato proposto contro un decreto di esproprio per vizi di invalidità derivata dagli atti che gli stessi ricorrenti hanno già impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, i ricorrenti hanno violato la regola dell'alternatività tra i due rimedi. Regola, questa, funzionale a evitare la possibilità di pronunce contrastanti e che opera anche nel caso in cui vengano impugnati nelle due sedi, giurisdizionale e straordinaria, atti tra loro legati da un rapporto di presupposizione/conseguenzialità al fine di dimostrare, nella seconda sede, l'illegittimità derivata dall'invalidità dell'atto presupposto dedotta in precedenza nell'altra sede.

Il caso è giunto dinanzi al Consiglio di Stato.

Ripercorriamo l'iter logico-giuridico seguito da quest'ultima autorità giudiziaria.

La decisione del CdS.

Il Consiglio di Stato, innanzitutto, si sofferma sulla questione del principio di alternatività fra ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e ricorso giurisdizionale. I Giudici d'appello, accogliendo l'orientamento secondo cui tale principio privilegia le esigenze di economia dei giudizi e persegue la finalità di evitare contrasti fra giudicati, affermano che "la regola di alternatività opera anche quando, dopo l'impugnazione in sede straordinaria dell'atto presupposto, venga gravato in sede giurisdizionale l'atto conseguente, al fine di dimostrarne l'illegittimità derivata dalla dedotta invalidità dell'atto presupposto; cosicché il giudizio già pendente avverso l'atto presupposto esercita una vis attractiva su ogni altro atto a esso oggettivamente connesso e fa escludere che la contestazione rivolta agli atti connessi possa aver luogo attraverso separato ricorso in diversa sede" (C.d.S., sez. II, 23 agosto 2019, n. 5856). 

Chiarito questo, il Consiglio di Stato si sofferma sulla domanda di risarcimento danni formulata, in sede giurisdizionale, dai ricorrenti. Ad avviso dei Giudici di secondo grado, sebbene la natura impugnatoria del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (che è ammesso contro atti amministrativi definitivi e per soli motivi di legittimità) escluda che con lo stesso possano esercitarsi azioni differenti rispetto a quella di annullamento (ex plurimis, Cons. Stato, sez. I, n. 2104/2019 del 19 luglio 2019; n. 1984/2019 del 4 luglio 2019; n. 77/2019 del 7 gennaio 2019; C.d.S., sez. III, 6 maggio 2015, n. 2273), non bisognerebbe dimenticare che la domanda risarcitoria, ammissibile in sede giurisdizionale, può essere proposta anche in via autonoma e indipendentemente dalla rituale impugnazione dell'atto lesivo.

Nel caso di specie, tuttavia, secondo il Consiglio di Stato, trattandosi di domanda risarictoria avente ad oggetto il danno conseguente all'esecuzione dell'opera pubblica e alla perdita del bene, la stessa non può essere accolta. E ciò in considerazione del fatto che, a parere dei Giudici d'appello, detto danno avrebbe potuto essere evitato attraverso una rituale impugnazione del decreto di esproprio, con motivi aggiunti al ricorso straordinario. Con l'ovvia conseguenza che, in mancanza di una impugnazione in tal senso, nulla può essere riconosciuto dovuto a titolo risarcitorio in sede giurisdizionale.

Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, pertanto, il Consiglio di Stato ha respinto l'appello dei ricorrenti.