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Cumulo delle domande nel g.a., limiti e condizioni
Lo ha stabilito il Consiglio di Stato, Sezione V, con sentenza 16/06/2016, n. 2644.
In linea di principio - ha affermato il Collegio - e a differenza di quanto accade nel processo civile (nel quale il cumulo delle domande può essere giustificato tanto da una connessione oggettiva quanto da una connessione soggettiva), nel processo amministrativo impugnatorio il ricorso deve essere diretto contro un solo provvedimento, per evitare la confusione tra controversie del tutto diverse, che può verificarsi allorquando in un solo giudizio confluiscano atti promananti da autorità differenti, che difettano di ogni collegamento e che attengono a rapporti diversi.
Tuttavia il ricorso cumulativo è da ritenersi ammissibile anche nel processo amministrativo nell´ipotesi in cui tra gli atti impugnati sussista una connessione procedimentale o funzionale tale da giustificare un unico giudizio (Cons. Stato, sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4277), ciò rispondendo a concrete e ragionevoli esigenze di giustizia sostanziale finalizzate a rendere effettiva la tutela giurisdizionale predicata dagli artt. 24 e 111 Cost., eliminando inutili formalismi, privi di concreta utilità, e comunque di per sé inidonei a giustificare una maggiore gravosità degli oneri procedurali posti a carico di chi intende tutelarsi da atti della pubblica autorità ritenuti lesivi (Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2014, n. 36).
Nel caso di specie, per un verso, gli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado riguardavano lo stesso procedimento amministrativo (preparatorio) del rinnovo del Consiglio della CCIAA di Foggia per il quinquennio 2013/2018, e, per altro verso, le censure mosse nei confronti dei medesimi atti erano le stesse.
Per tali ragioni, precisato quanto precede, Palazzo Spada ha ritenuto il ricorso ammissibile.
Segue Sentenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 8679 del 2014, proposto dalla
Associazione difesa consumatori e ambiente "Adiconsum", in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall´avv. Gianfranco Di Mattia, con domicilio eletto presso il signor Marco Gardin in Roma, via Laura Mantegazza, n. 24;
contro
La Regione Puglia,
la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Foggia,
la Federconsumatori (Sede provinciale di Foggia),
la Lega consumatori di Foggia, non costituiti in giudizio;
l´ADOC di Foggia, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Follieri e Ilde Follieri, con domicilio eletto presso lo Studio Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
sul ricorso numero di registro generale 8684 del 2014, proposto dalla Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Foggia, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Mescia e Gianluigi Principe, con domicilio eletto presso l´avvocato Franco Gaetano Scoca in Roma, via Giovanni Paisiello, n. 55;
contro
L´ADOC Foggia, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Follieri e Ilde Follieri, con domicilio eletto presso lo Studio Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
nei confronti di
La Regione Puglia, l´Asiconsum di Foggia, la Lega consumatori di Foggia e il signor Emilio Di Conzo, non costituiti in giudizio;
entrambi per la riforma
della sentenza del T.a.r. Puglia - Bari, Sez. II, n. 1077 dell´8 settembre 2014, resa tra le parti, concernente l´esclusione dal procedimento di rinnovo del consiglio della C.C.I.A.A. Foggia - settore consumatori;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto l´atto di costituzione in entrambi i giudizi dell´Adoc Foggia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell´udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2015 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti l´avvocato Bice Annalisa Pasqualone, su delega dell´avvocato Gianfranco Di Mattia, e l´avvocato Gabriele Pafundi, su delega degli avvocati Enrico Follieri e Ilde Follieri;
Svolgimento del processo
1. Con determinazione n. 141 del 9 settembre 2013, il Segretario generale della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Foggia (d´ora in avanti anche solo CCIAA di Foggia) disponeva l´esclusione dell´Associazione Adoc di Foggia dal procedimento per il rinnovo del Consiglio della CCIAA di Foggia per il quinquennio 2013 - 2018, settore Consumatori, per vizi concernenti la documentazione prodotta a comprova del possesso dei requisiti di partecipazione (in particolare in relazione agli elementi necessari per desumere il grado di rappresentatività dell´associazione, tra cui l´ampiezza e la diffusione delle strutture operative).
Analogo provvedimento per identiche ragioni veniva adottato in pari data con determinazione n. 142 nei confronti dell´Associazione Federconsumatori di Foggia.
Il Presidente della Giunta regionale della Puglia, anche sulla base dei predetti provvedimenti del Segretario generale della CCIAA di Foggia, con decreto n. 655 del 4 ottobre 2013 (avente ad oggetto "Determinazione in ordine alla individuazione delle organizzazioni alle quali spetta designare i componenti del Consiglio della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Foggia"), stabiliva, tra l´altro, che "la designazione del seggio in rappresentanza dei consumatori spetta al raggruppamento ADICONSUM - LEGA CONSUMATORI, tenuto conto dei criteri di cui al comma 6 dell´art. 9 del D.M. 156/2011".
Con altro decreto n. 736 del 25 novembre 2013, il Presidente della Giunta Regionale della Puglia nominava poi i componenti della CCIAA di Foggia.
2. Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sez. II, con la sentenza n. 1077 dell´8 settembre 2014, ha respinto previamente il ricorso incidentale spiegato da Adiconsum e rigettate le eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso sollevate dalla CCIAA di Foggia e da Adiconsum ed ha accolto il ricorso principale, integrato da motivi aggiunti, proposto da Adoc e Federconsumatori di Foggia avverso i sopra indicati atti e li annullava, "con obbligo a carico dell´Amministrazione procedente di riconsiderare gli elementi di prova forniti dalle associazioni ricorrenti principale al fine di dimostrare la propria rappresentatività".
In particolare il tribunale, rilevava che:
a) diversamente da quanto sostenuto col ricorso incidentale, Adoc e Federconsumatori non dovevano essere immediatamente escluse dal procedimento dequo, in quanto i pretesi vizi concernenti una parte della documentazione prodotta (unico all. E; incompletezza allegato C di Federconsumatori; inconferenza dello statuto, nazionale e non provinciale, allegato dalla Federconsumatori; carenza nell´all. C di Adoc delle informazioni circa l´ampiezza e la di diffusione delle relative strutture operative) costituivano delle mere irregolarità formali, non sussumibili nelle ipotesi tassative di esclusione di cui al d.m. 156 del 2011;
b) non sussisteva alcun difetto di juspostulandi quanto alla posizione dell´Adoc, giacché la procura era stata conferita da un soggetto che effettivamente ricopriva la carica di presidente al momento del rilascio;
c) alcun dubbio poteva sussistere sull´ammissibilità del ricorso cumulativo proposto da Adoc e Federconsumatori di Foggia, essendo le due associazioni portatrici dello stesso interesse in quanto "apparentate" per ottenere l´assegnazione dell´unico seggio del Consiglio riservato ad un rappresentante delle associazioni di tutela e degli interessi dei consumatori e degli utenti, essendo identiche le ragioni dell´esclusione dal procedimento ed i vizi lamentati;
d) le ragioni poste a fondamento degli impugnati provvedimenti di esclusione privilegiavano il dato formale rispetto a quello sostanziale, non sussistendo alcuna contestazione circa la effettiva esistenza ed operatività degli sportelli in questione ai fini della dimostrazione della rappresentatività delle associazioni, vertendo piuttosto i rilievi sulle modalità con cui la dimostrazione sarebbe stata resa (mera comunicazione e non già nuova autocertificazione), tanto più che "l´art. 5 del più volte richiamato D.M. n. 156 del 2011 consente l´esclusione dalla procedura limitatamente ai casi in cui si sia in presenza di irregolarità insanabili e, dunque, incidenti sul piano sostanziale dell´effettivo possesso dei requisiti richiesti".
3. Tale sentenza è stata impugnata dall´Associazione Difesa Consumatori e Ambiente Adiconsum (d´ora in avanti anche solo Adiconsum), che ne ha dedotto l´erroneità, sostenendo che non sarebbero stati adeguatamente esaminati non solo i motivi del ricorso incidentale di primo grado, ma anche le eccezioni di inammissibilità ed infondatezza del ricorso di primo grado, tutti sostanzialmente riproposti col gravame.
Il ricorso è stato iscritto al NRG. 8679 dell´anno 2014.
Ha resistito in giudizio l´Adoc, che ha dedotto l´inammissibilità e l´infondatezza dell´avverso gravame, di cui ha chiesto il rigetto.
4. Anche la CCIAA di Foggia ha chiesto la riforma della sentenza, proponendo due motivi di gravame, rubricati il primo "A.1. Violazione e falsa applicazione dell´art. 3, primo comma, del D.M 4 agosto 2011, n. 156 -dell´art. 4, primo comma, del D.M. 4 agosto 2011, n. 156 -dell´art. 5, terzo comma, del D.M. 4 agosto 2011, n. 156", ed il secondo " Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione dell´art. 5, secondo comma, del D.M. 4 agosto 2011, n. 156".
Il ricorso è stato iscritto al NRG. 8679 dell´anno 2014.
Adoc ha resistito anche a questo appello, di cui ha chiesto il rigetto.
5. All´udienza in camera di consiglio del 2 dicembre 2014, fissata per la decisione della istanza di sospensione dell´efficacia della sentenza, la trattazione delle cause è stata rinviata al merito.
Nell´imminenza dell´udienza di discussione, le parti hanno illustrato con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive.
6. All´udienza pubblica del 10 dicembre 2015, dopo la rituale discussione, le cause sono state trattenute in decisione.
Motivi della decisione
7. Deve preliminarmente disporsi la riunione degli appelli in trattazione, in quanto rivolti nei confronti della stessa sentenza.
8. La Sezione rileva poi che la sostanziale identità dei motivi di gravame ne consente la trattazione congiunta.
8.1. Deve essere innanzitutto respinta la doglianza, in particolare sollevata da Adiconsum, circa il dedotto erroneo rigetto dell´eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, sollevata sul rilievo della sua natura cumulativa.
In linea di principio, a differenza di quanto accade nel processo civile (nel quale il cumulo delle domande può essere giustificato tanto da una connessione oggettiva quanto da una connessione soggettiva), nel processo amministrativo impugnatorio il ricorso deve essere diretto contro un solo provvedimento, per evitare la confusione tra controversie del tutto diverse, che può verificarsi allorquando in un solo giudizio confluiscano atti promananti da autorità differenti, che difettano di ogni collegamento e che attengono a rapporti diversi.
Tuttavia il ricorso cumulativo è da ritenersi ammissibile anche nel processo amministrativo nell´ipotesi in cui tra gli atti impugnati sussista una connessione procedimentale o funzionale tale da giustificare un unico giudizio (Cons. Stato, sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4277), ciò rispondendo a concrete e ragionevoli esigenze di giustizia sostanziale finalizzate a rendere effettiva la tutela giurisdizionale predicata dagli artt. 24 e 111 Cost., eliminando inutili formalismi, privi di concreta utilità, e comunque di per sé inidonei a giustificare una maggiore gravosità degli oneri procedurali posti a carico di chi intende tutelarsi da atti della pubblica autorità ritenuti lesivi (Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2014, n. 36).
Nel caso di specie, per un verso, gli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado riguardavano lo stesso procedimento amministrativo (preparatorio) del rinnovo del Consiglio della CCIAA di Foggia per il quinquennio 2013/2018, e, per altro verso, le censure mosse nei confronti dei medesimi atti erano le stesse.
D´altra parte, poiché i ricorrenti in primo grado facevano valere l´interesse alla partecipazione al procedimento per il rinnovo del Consiglio della CCIAA di Foggia, dal quale erano stati, a loro avviso, esclusi illegittimamente, non è dato rinvenire un rapporto conflittuale tra le rispettive posizioni giuridiche di cui era stata chiesta la tutela, dovendo pertanto escludersi anche sotto profilo l´inammissibilità del ricorso cumulativo/collettivo (Cons. Stato, sez, VI, 18 febbraio 2015, n. 363).
8.2. Quanto agli altri motivi di gravame (che solo l´appellante CCIAA di Foggia ha espressamente rubricato), tutti tesi ad evidenziare legittimità dell´operato dell´amministrazione e degli impugnati provvedimenti di esclusione, erroneamente disattesa dai primi giudici per effetto della violazione e falsa applicazione degli artt. 3, primo comma; 4, primo comma, 5, secondo e terzo comma, del D.M. 4 agosto 2011, n. 156, essi vanno respinti.
8.2.1. Al riguardo occorre rilevare che i primi giudici, lungi dal disconoscere l´importanza e la rilevanza delle formalità stabilite dal ricordato D.M. 4 agosto 2011, n. 156, ai fini della legittimità del procedimento preparatorio per il rinnovo del consiglio della CCIAA di Foggia per il quinquennio 2013/2018, hanno piuttosto ritenuto che gli adottati provvedimenti di esclusione fossero il frutto di un´interpretazione e della conseguente applicazione ingiustificatamente formalistica delle disposizioni regolamentari che si risolvevano in un altrettanto ingiustificato aggravio di oneri procedimentali, tanto più che, per un verso, non era stato contestato nel merito l´effettiva esistenza ed operatività degli sportelli delle associazioni ricorrenti ai fini della dimostrazione della loro rappresentatività (motivo di contrasto concernendo invero le modalità della relativa prova), mentre, per altro verso, proprio le effettive ragioni della contestazione non potevano essere considerate irregolari insanabili, cui doveva conseguire l´esclusione.
Tali conclusioni che, ad avviso della Sezione, sono del tutto ragionevoli e condivisibili, risultano peraltro essere anche coerente con lo stesso sviluppo fattuale della vicenda, così come emerge dalla stessa lettura dei provvedimenti impugnati.
8.2.2. Da questi ultimi si ricava infatti che sia l´Associazione ADOC che l´Associazione Federcosumatori di Foggia avevano presentato istanza di partecipazione al procedimento di rinnovo del Consiglio camerale presentando, la prima in data 19 febbraio 2013, prot. (...), la seconda pure in data 19 febbraio 2013, prot. n. (...), entrambe sotto forma di dichiarazione sostitutiva dell´atto di notorietà e secondo gli schemi allegati C e D previsti dal D.M. n. 156 del 2011.
Entrambe le associazioni avevano proposto in data 15 marzo 2013 istanza di regolarizzazione su richiesta dell´amministrazione, secondo le modalità e le forme previste dal predetto D.M.
Per entrambe le associazioni, su sollecitazione dell´amministrazione regionale, la CCIAA disponeva un supplemento di istruttoria (giusta determinazione n. 135 dell´8 agosto 2013 del Segretario Generale) in ordine all´esistenza e all´operatività degli sportelli dichiarati in sede di prima istanza e di successiva regolarizzazione ed in particolare chiedeva ad entrambe le associazioni, con nota prot. n. (...) del 9 agosto 2013, di far pervenire, con le formalità e modalità previste dalla normativa ed entro il termine del 6 settembre l´allegato C con il supplemento di informazioni e dati utili a dare certezza dei dati dichiarati, salve le verifiche d´ufficio, con l´avvertenza che la mancata regolarizzazione nei termini e modi richiesti sarebbe stata causa di esclusione dal procedimento in questione.
E´ pacifico che entrambe le associazioni hanno provveduto all´adempimento richiesto tempestivamente (entro il 5 settembre).
8.2.3. Ciò posto la ragione dell´esclusione delle predette associazione si fonda:
a) quanto all´ADOC, sul fatto che il numero degli sportelli (17) dislocato sul territorio provinciale (con relativi indirizzi e referenti) da ultimo comunicato divergerebbe di due unità da quello in sede di regolarizzazione (15) e che tale risposta sarebbe "impropria in quanto prodotta con semplice comunicazione e non con nuovo Allegato C reso con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà", in violazione della normativa di riferimento (artt. 3 e 5 del D.M. n. 156 del 2011);
b) quanto alla Federconsumatori, sul rilievo che anche in questo caso il numero degli sportelli (46) dislocato sul territorio provinciale (con relativi indirizzi e referenti) da ultimo comunicato divergerebbe di due unità in meno rispetto a quello indicato in sede di regolarizzazione (48) e che tale risposta sarebbe "impropria in quanto prodotta con semplice comunicazione e non con nuovo Allegato C reso con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà", in violazione della normativa di riferimento (artt. 3 e 5 del D.M. n. 156 del 2011).
Orbene, l´eventuale vizio concernente la mancata presentazione della istanza di partecipazione, con l´indicazione degli sportelli operativi, nella forma di dichiarazione sostitutiva dell´atto di notorietà non poteva riguardare la domanda nel suo complesso con tutte le sedi dichiarate, ma solo eventualmente quelle in relazione alle quali era stata riscontrata una difformità tra la dichiarazione originaria e poi regolarizzata e quella successiva resa a seguito dell´approfondimento istruttoria.
Poiché nulla è stato contestato dall´amministrazione procedente sulle originarie dichiarazione di partecipazione, con le relative regolarizzazione, così che non vi è motivo di dubitare sulla loro ritualità, regolarità e validità (quanto alla presentazione nella forma di dichiarazione sostitutiva di notorietà e secondo gli schemi e gli allegati del più volte citato D.M. n. 156 del 2011), la stessa amministrazione non poteva non tener conto di tale situazione di precedente regolarità e validità, trattando la (mera) difformità dei dati indicati a seguito del supplemento di istruttoria richiesta come se si trattasse di una nuova istanza di partecipazione viziata per la mancata utilizzazione dello schema C di cui al D.M. n. 156 del 2011, da rendere nella forma della dichiarazione sostitutiva di notorietà.
In applicazione del principio di leale collaborazione ed al fine di consentire la più ampia partecipazione possibile di tutte le associazioni interessate al procedimento di rinnovo delle cariche camerali (ciò rappresentando puntuale applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento), doveva essere pertanto effettivamente concesso un termine finale per la regolarizzazione della documentazione, solo trascorso inutilmente il quale sarebbe stato legittimo il provvedimento di esclusione dal procedimento.
9. Alla stregua delle osservazioni svolte, gli appelli, previa riunione, devono essere respinti.
La peculiarità della controversia giustifica la compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sui ricorsi in appello proposti rispettivamente dall´Associazione Difesa Consumatori e Ambiente Adiconsum (NRG. 8679/2014) e dalla Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Foggia (NRG. 8684/2014) avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sez. II, n. 1077 dell´8 settembre 2014, così provvede:
- riunisce gli appelli e li respinge;
- dichiara interamente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2015, con l´intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Vito Poli, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore
Paolo Giovanni Nicolo´ Lotti, Consigliere
Nicola Gaviano, Consigliere
In linea di principio - ha affermato il Collegio - e a differenza di quanto accade nel processo civile (nel quale il cumulo delle domande può essere giustificato tanto da una connessione oggettiva quanto da una connessione soggettiva), nel processo amministrativo impugnatorio il ricorso deve essere diretto contro un solo provvedimento, per evitare la confusione tra controversie del tutto diverse, che può verificarsi allorquando in un solo giudizio confluiscano atti promananti da autorità differenti, che difettano di ogni collegamento e che attengono a rapporti diversi.
Tuttavia il ricorso cumulativo è da ritenersi ammissibile anche nel processo amministrativo nell´ipotesi in cui tra gli atti impugnati sussista una connessione procedimentale o funzionale tale da giustificare un unico giudizio (Cons. Stato, sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4277), ciò rispondendo a concrete e ragionevoli esigenze di giustizia sostanziale finalizzate a rendere effettiva la tutela giurisdizionale predicata dagli artt. 24 e 111 Cost., eliminando inutili formalismi, privi di concreta utilità, e comunque di per sé inidonei a giustificare una maggiore gravosità degli oneri procedurali posti a carico di chi intende tutelarsi da atti della pubblica autorità ritenuti lesivi (Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2014, n. 36).
Nel caso di specie, per un verso, gli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado riguardavano lo stesso procedimento amministrativo (preparatorio) del rinnovo del Consiglio della CCIAA di Foggia per il quinquennio 2013/2018, e, per altro verso, le censure mosse nei confronti dei medesimi atti erano le stesse.
Per tali ragioni, precisato quanto precede, Palazzo Spada ha ritenuto il ricorso ammissibile.
Segue Sentenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 8679 del 2014, proposto dalla
Associazione difesa consumatori e ambiente "Adiconsum", in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall´avv. Gianfranco Di Mattia, con domicilio eletto presso il signor Marco Gardin in Roma, via Laura Mantegazza, n. 24;
contro
La Regione Puglia,
la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Foggia,
la Federconsumatori (Sede provinciale di Foggia),
la Lega consumatori di Foggia, non costituiti in giudizio;
l´ADOC di Foggia, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Follieri e Ilde Follieri, con domicilio eletto presso lo Studio Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
sul ricorso numero di registro generale 8684 del 2014, proposto dalla Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Foggia, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Mescia e Gianluigi Principe, con domicilio eletto presso l´avvocato Franco Gaetano Scoca in Roma, via Giovanni Paisiello, n. 55;
contro
L´ADOC Foggia, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Follieri e Ilde Follieri, con domicilio eletto presso lo Studio Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
nei confronti di
La Regione Puglia, l´Asiconsum di Foggia, la Lega consumatori di Foggia e il signor Emilio Di Conzo, non costituiti in giudizio;
entrambi per la riforma
della sentenza del T.a.r. Puglia - Bari, Sez. II, n. 1077 dell´8 settembre 2014, resa tra le parti, concernente l´esclusione dal procedimento di rinnovo del consiglio della C.C.I.A.A. Foggia - settore consumatori;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto l´atto di costituzione in entrambi i giudizi dell´Adoc Foggia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell´udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2015 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti l´avvocato Bice Annalisa Pasqualone, su delega dell´avvocato Gianfranco Di Mattia, e l´avvocato Gabriele Pafundi, su delega degli avvocati Enrico Follieri e Ilde Follieri;
Svolgimento del processo
1. Con determinazione n. 141 del 9 settembre 2013, il Segretario generale della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Foggia (d´ora in avanti anche solo CCIAA di Foggia) disponeva l´esclusione dell´Associazione Adoc di Foggia dal procedimento per il rinnovo del Consiglio della CCIAA di Foggia per il quinquennio 2013 - 2018, settore Consumatori, per vizi concernenti la documentazione prodotta a comprova del possesso dei requisiti di partecipazione (in particolare in relazione agli elementi necessari per desumere il grado di rappresentatività dell´associazione, tra cui l´ampiezza e la diffusione delle strutture operative).
Analogo provvedimento per identiche ragioni veniva adottato in pari data con determinazione n. 142 nei confronti dell´Associazione Federconsumatori di Foggia.
Il Presidente della Giunta regionale della Puglia, anche sulla base dei predetti provvedimenti del Segretario generale della CCIAA di Foggia, con decreto n. 655 del 4 ottobre 2013 (avente ad oggetto "Determinazione in ordine alla individuazione delle organizzazioni alle quali spetta designare i componenti del Consiglio della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Foggia"), stabiliva, tra l´altro, che "la designazione del seggio in rappresentanza dei consumatori spetta al raggruppamento ADICONSUM - LEGA CONSUMATORI, tenuto conto dei criteri di cui al comma 6 dell´art. 9 del D.M. 156/2011".
Con altro decreto n. 736 del 25 novembre 2013, il Presidente della Giunta Regionale della Puglia nominava poi i componenti della CCIAA di Foggia.
2. Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sez. II, con la sentenza n. 1077 dell´8 settembre 2014, ha respinto previamente il ricorso incidentale spiegato da Adiconsum e rigettate le eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso sollevate dalla CCIAA di Foggia e da Adiconsum ed ha accolto il ricorso principale, integrato da motivi aggiunti, proposto da Adoc e Federconsumatori di Foggia avverso i sopra indicati atti e li annullava, "con obbligo a carico dell´Amministrazione procedente di riconsiderare gli elementi di prova forniti dalle associazioni ricorrenti principale al fine di dimostrare la propria rappresentatività".
In particolare il tribunale, rilevava che:
a) diversamente da quanto sostenuto col ricorso incidentale, Adoc e Federconsumatori non dovevano essere immediatamente escluse dal procedimento dequo, in quanto i pretesi vizi concernenti una parte della documentazione prodotta (unico all. E; incompletezza allegato C di Federconsumatori; inconferenza dello statuto, nazionale e non provinciale, allegato dalla Federconsumatori; carenza nell´all. C di Adoc delle informazioni circa l´ampiezza e la di diffusione delle relative strutture operative) costituivano delle mere irregolarità formali, non sussumibili nelle ipotesi tassative di esclusione di cui al d.m. 156 del 2011;
b) non sussisteva alcun difetto di juspostulandi quanto alla posizione dell´Adoc, giacché la procura era stata conferita da un soggetto che effettivamente ricopriva la carica di presidente al momento del rilascio;
c) alcun dubbio poteva sussistere sull´ammissibilità del ricorso cumulativo proposto da Adoc e Federconsumatori di Foggia, essendo le due associazioni portatrici dello stesso interesse in quanto "apparentate" per ottenere l´assegnazione dell´unico seggio del Consiglio riservato ad un rappresentante delle associazioni di tutela e degli interessi dei consumatori e degli utenti, essendo identiche le ragioni dell´esclusione dal procedimento ed i vizi lamentati;
d) le ragioni poste a fondamento degli impugnati provvedimenti di esclusione privilegiavano il dato formale rispetto a quello sostanziale, non sussistendo alcuna contestazione circa la effettiva esistenza ed operatività degli sportelli in questione ai fini della dimostrazione della rappresentatività delle associazioni, vertendo piuttosto i rilievi sulle modalità con cui la dimostrazione sarebbe stata resa (mera comunicazione e non già nuova autocertificazione), tanto più che "l´art. 5 del più volte richiamato D.M. n. 156 del 2011 consente l´esclusione dalla procedura limitatamente ai casi in cui si sia in presenza di irregolarità insanabili e, dunque, incidenti sul piano sostanziale dell´effettivo possesso dei requisiti richiesti".
3. Tale sentenza è stata impugnata dall´Associazione Difesa Consumatori e Ambiente Adiconsum (d´ora in avanti anche solo Adiconsum), che ne ha dedotto l´erroneità, sostenendo che non sarebbero stati adeguatamente esaminati non solo i motivi del ricorso incidentale di primo grado, ma anche le eccezioni di inammissibilità ed infondatezza del ricorso di primo grado, tutti sostanzialmente riproposti col gravame.
Il ricorso è stato iscritto al NRG. 8679 dell´anno 2014.
Ha resistito in giudizio l´Adoc, che ha dedotto l´inammissibilità e l´infondatezza dell´avverso gravame, di cui ha chiesto il rigetto.
4. Anche la CCIAA di Foggia ha chiesto la riforma della sentenza, proponendo due motivi di gravame, rubricati il primo "A.1. Violazione e falsa applicazione dell´art. 3, primo comma, del D.M 4 agosto 2011, n. 156 -dell´art. 4, primo comma, del D.M. 4 agosto 2011, n. 156 -dell´art. 5, terzo comma, del D.M. 4 agosto 2011, n. 156", ed il secondo " Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione dell´art. 5, secondo comma, del D.M. 4 agosto 2011, n. 156".
Il ricorso è stato iscritto al NRG. 8679 dell´anno 2014.
Adoc ha resistito anche a questo appello, di cui ha chiesto il rigetto.
5. All´udienza in camera di consiglio del 2 dicembre 2014, fissata per la decisione della istanza di sospensione dell´efficacia della sentenza, la trattazione delle cause è stata rinviata al merito.
Nell´imminenza dell´udienza di discussione, le parti hanno illustrato con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive.
6. All´udienza pubblica del 10 dicembre 2015, dopo la rituale discussione, le cause sono state trattenute in decisione.
Motivi della decisione
7. Deve preliminarmente disporsi la riunione degli appelli in trattazione, in quanto rivolti nei confronti della stessa sentenza.
8. La Sezione rileva poi che la sostanziale identità dei motivi di gravame ne consente la trattazione congiunta.
8.1. Deve essere innanzitutto respinta la doglianza, in particolare sollevata da Adiconsum, circa il dedotto erroneo rigetto dell´eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, sollevata sul rilievo della sua natura cumulativa.
In linea di principio, a differenza di quanto accade nel processo civile (nel quale il cumulo delle domande può essere giustificato tanto da una connessione oggettiva quanto da una connessione soggettiva), nel processo amministrativo impugnatorio il ricorso deve essere diretto contro un solo provvedimento, per evitare la confusione tra controversie del tutto diverse, che può verificarsi allorquando in un solo giudizio confluiscano atti promananti da autorità differenti, che difettano di ogni collegamento e che attengono a rapporti diversi.
Tuttavia il ricorso cumulativo è da ritenersi ammissibile anche nel processo amministrativo nell´ipotesi in cui tra gli atti impugnati sussista una connessione procedimentale o funzionale tale da giustificare un unico giudizio (Cons. Stato, sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4277), ciò rispondendo a concrete e ragionevoli esigenze di giustizia sostanziale finalizzate a rendere effettiva la tutela giurisdizionale predicata dagli artt. 24 e 111 Cost., eliminando inutili formalismi, privi di concreta utilità, e comunque di per sé inidonei a giustificare una maggiore gravosità degli oneri procedurali posti a carico di chi intende tutelarsi da atti della pubblica autorità ritenuti lesivi (Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2014, n. 36).
Nel caso di specie, per un verso, gli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado riguardavano lo stesso procedimento amministrativo (preparatorio) del rinnovo del Consiglio della CCIAA di Foggia per il quinquennio 2013/2018, e, per altro verso, le censure mosse nei confronti dei medesimi atti erano le stesse.
D´altra parte, poiché i ricorrenti in primo grado facevano valere l´interesse alla partecipazione al procedimento per il rinnovo del Consiglio della CCIAA di Foggia, dal quale erano stati, a loro avviso, esclusi illegittimamente, non è dato rinvenire un rapporto conflittuale tra le rispettive posizioni giuridiche di cui era stata chiesta la tutela, dovendo pertanto escludersi anche sotto profilo l´inammissibilità del ricorso cumulativo/collettivo (Cons. Stato, sez, VI, 18 febbraio 2015, n. 363).
8.2. Quanto agli altri motivi di gravame (che solo l´appellante CCIAA di Foggia ha espressamente rubricato), tutti tesi ad evidenziare legittimità dell´operato dell´amministrazione e degli impugnati provvedimenti di esclusione, erroneamente disattesa dai primi giudici per effetto della violazione e falsa applicazione degli artt. 3, primo comma; 4, primo comma, 5, secondo e terzo comma, del D.M. 4 agosto 2011, n. 156, essi vanno respinti.
8.2.1. Al riguardo occorre rilevare che i primi giudici, lungi dal disconoscere l´importanza e la rilevanza delle formalità stabilite dal ricordato D.M. 4 agosto 2011, n. 156, ai fini della legittimità del procedimento preparatorio per il rinnovo del consiglio della CCIAA di Foggia per il quinquennio 2013/2018, hanno piuttosto ritenuto che gli adottati provvedimenti di esclusione fossero il frutto di un´interpretazione e della conseguente applicazione ingiustificatamente formalistica delle disposizioni regolamentari che si risolvevano in un altrettanto ingiustificato aggravio di oneri procedimentali, tanto più che, per un verso, non era stato contestato nel merito l´effettiva esistenza ed operatività degli sportelli delle associazioni ricorrenti ai fini della dimostrazione della loro rappresentatività (motivo di contrasto concernendo invero le modalità della relativa prova), mentre, per altro verso, proprio le effettive ragioni della contestazione non potevano essere considerate irregolari insanabili, cui doveva conseguire l´esclusione.
Tali conclusioni che, ad avviso della Sezione, sono del tutto ragionevoli e condivisibili, risultano peraltro essere anche coerente con lo stesso sviluppo fattuale della vicenda, così come emerge dalla stessa lettura dei provvedimenti impugnati.
8.2.2. Da questi ultimi si ricava infatti che sia l´Associazione ADOC che l´Associazione Federcosumatori di Foggia avevano presentato istanza di partecipazione al procedimento di rinnovo del Consiglio camerale presentando, la prima in data 19 febbraio 2013, prot. (...), la seconda pure in data 19 febbraio 2013, prot. n. (...), entrambe sotto forma di dichiarazione sostitutiva dell´atto di notorietà e secondo gli schemi allegati C e D previsti dal D.M. n. 156 del 2011.
Entrambe le associazioni avevano proposto in data 15 marzo 2013 istanza di regolarizzazione su richiesta dell´amministrazione, secondo le modalità e le forme previste dal predetto D.M.
Per entrambe le associazioni, su sollecitazione dell´amministrazione regionale, la CCIAA disponeva un supplemento di istruttoria (giusta determinazione n. 135 dell´8 agosto 2013 del Segretario Generale) in ordine all´esistenza e all´operatività degli sportelli dichiarati in sede di prima istanza e di successiva regolarizzazione ed in particolare chiedeva ad entrambe le associazioni, con nota prot. n. (...) del 9 agosto 2013, di far pervenire, con le formalità e modalità previste dalla normativa ed entro il termine del 6 settembre l´allegato C con il supplemento di informazioni e dati utili a dare certezza dei dati dichiarati, salve le verifiche d´ufficio, con l´avvertenza che la mancata regolarizzazione nei termini e modi richiesti sarebbe stata causa di esclusione dal procedimento in questione.
E´ pacifico che entrambe le associazioni hanno provveduto all´adempimento richiesto tempestivamente (entro il 5 settembre).
8.2.3. Ciò posto la ragione dell´esclusione delle predette associazione si fonda:
a) quanto all´ADOC, sul fatto che il numero degli sportelli (17) dislocato sul territorio provinciale (con relativi indirizzi e referenti) da ultimo comunicato divergerebbe di due unità da quello in sede di regolarizzazione (15) e che tale risposta sarebbe "impropria in quanto prodotta con semplice comunicazione e non con nuovo Allegato C reso con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà", in violazione della normativa di riferimento (artt. 3 e 5 del D.M. n. 156 del 2011);
b) quanto alla Federconsumatori, sul rilievo che anche in questo caso il numero degli sportelli (46) dislocato sul territorio provinciale (con relativi indirizzi e referenti) da ultimo comunicato divergerebbe di due unità in meno rispetto a quello indicato in sede di regolarizzazione (48) e che tale risposta sarebbe "impropria in quanto prodotta con semplice comunicazione e non con nuovo Allegato C reso con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà", in violazione della normativa di riferimento (artt. 3 e 5 del D.M. n. 156 del 2011).
Orbene, l´eventuale vizio concernente la mancata presentazione della istanza di partecipazione, con l´indicazione degli sportelli operativi, nella forma di dichiarazione sostitutiva dell´atto di notorietà non poteva riguardare la domanda nel suo complesso con tutte le sedi dichiarate, ma solo eventualmente quelle in relazione alle quali era stata riscontrata una difformità tra la dichiarazione originaria e poi regolarizzata e quella successiva resa a seguito dell´approfondimento istruttoria.
Poiché nulla è stato contestato dall´amministrazione procedente sulle originarie dichiarazione di partecipazione, con le relative regolarizzazione, così che non vi è motivo di dubitare sulla loro ritualità, regolarità e validità (quanto alla presentazione nella forma di dichiarazione sostitutiva di notorietà e secondo gli schemi e gli allegati del più volte citato D.M. n. 156 del 2011), la stessa amministrazione non poteva non tener conto di tale situazione di precedente regolarità e validità, trattando la (mera) difformità dei dati indicati a seguito del supplemento di istruttoria richiesta come se si trattasse di una nuova istanza di partecipazione viziata per la mancata utilizzazione dello schema C di cui al D.M. n. 156 del 2011, da rendere nella forma della dichiarazione sostitutiva di notorietà.
In applicazione del principio di leale collaborazione ed al fine di consentire la più ampia partecipazione possibile di tutte le associazioni interessate al procedimento di rinnovo delle cariche camerali (ciò rappresentando puntuale applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento), doveva essere pertanto effettivamente concesso un termine finale per la regolarizzazione della documentazione, solo trascorso inutilmente il quale sarebbe stato legittimo il provvedimento di esclusione dal procedimento.
9. Alla stregua delle osservazioni svolte, gli appelli, previa riunione, devono essere respinti.
La peculiarità della controversia giustifica la compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sui ricorsi in appello proposti rispettivamente dall´Associazione Difesa Consumatori e Ambiente Adiconsum (NRG. 8679/2014) e dalla Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Foggia (NRG. 8684/2014) avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sez. II, n. 1077 dell´8 settembre 2014, così provvede:
- riunisce gli appelli e li respinge;
- dichiara interamente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2015, con l´intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Vito Poli, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore
Paolo Giovanni Nicolo´ Lotti, Consigliere
Nicola Gaviano, Consigliere
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