Covid 19: quando l'ordinanza sindacale lede l'unità dell’ordinamento giuridico?

L'ordinanza del Sindaco emessa al fine di adottare ulteriori misure in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e dirette ad avere effetti sull'intero territorio nazionale, quando impone, senza alcuna base di legge, a chiunque intenda fare ingresso nella regione attraverso il porto di un determinato comune [...] specifici obblighi, quali la registrazione, almeno 48 ore prima dell'orario previsto di partenza, è illegittima sotto più profili. Profili, questi, «che nel loro insieme sono tali da pregiudicare l'unitarietà dell'ordinamento, consistenti in dirette violazioni delle specifiche e puntuali disposizioni emergenziali statali».

Questo è quanto ha statuito il Consiglio di Stato, nell'Adunanza plenaria del 7 aprile 2020.

Ma vediamo nel dettaglio la questione sottoposta all'esame dei Giudici amministrativi.

I fatti.

Il Ministero dell'interno ha chiesto il parere del Consiglio di Stato in merito all'affare consultivo avente ad oggetto «l'avvio del procedimento di annullamento governativo straordinario, ex art. 138 D.Lgs. 18.8.2000, n. 267, dell'ordinanza sindacale con cui, per il passaggio attraverso il porto, è stato attivato un sistema di prenotazione online ed è stato disciplinato l'utilizzo di una banca dati finalizzata alla verifica delle condizioni per l'attraversamento». In buona sostanza a "chiunque intende fare ingresso nella regione attraverso il porto sia che viaggi a piedi sia che viaggi a bordo di un qualsiasi mezzo di trasporto" è stato imposto l'obbligo di:

• registrarsi, almeno 48 ore prima dell'orario previsto per la partenza, nel sistema di registrazione on-line predisposto ad hoc, fornendo una serie di dati identificativi personali e relativi alla località di provenienza, a quella di destinazione e ai motivi del trasferimento;
• "attendere il rilascio da parte del Comune [...], e per esso della Polizia Municipale alla quale è demandata l'attuazione e la vigilanza sulla esecuzione dell'ordinanza e del nulla osta allo spostamento". 

Orbene, a parere del Ministero tale ordinanza è illegittima e pertanto il caso è stato sottoposto all'attenzione del Consiglio di Stato.

Ripercorriamo l'iter logico-giuridico di quest'ultima autorità.

La decisione del CdS.

Innanzitutto appare opportuno far rilevare che l'art. 138, D.Lgs. n. 267/2000, prevede che " "in applicazione dell'articolo 2, comma 3, lettera p), della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo, a tutela dell'unità dell'ordinamento, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'interno, ha facoltà, in qualunque tempo, di annullare, d'ufficio o su denunzia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti degli enti locali viziati da illegittimità".

Secondo la giurisprudenza richiamata dal Consiglio di Stato, tali norme sono ancora vigenti con riguardo agli enti locali, nonostante la riforma del titolo V della Costituzione introdotta con la legge costituzionale n. 3 del 2001 (CdS, nn. 1588/2010, 1675/2009, 1796/2008, 1707/2007, 1481/2006, 9771/2005,1313/2003). La perdurante vigenza, «in un quadro di razionale equilibrio tra i poteri dello Stato e tra questi e le autonomie territoriali, è resa particolarmente evidente a fronte di fenomeni di dimensione globale quali l'attuale emergenza sanitaria da pandemia che affligge il Paese, dinanzi ai quali l'unitarietà dell'ordinamento giuridico, pur nel pluralismo autonomistico che caratterizza la Repubblica, costituisce la precondizione dell'ordine e della razionalità del sistema, in relazione ai fondamentali principi di solidarietà e di uguaglianza, formale e sostanziale, che ne rappresentano le basi fondative generali».

Chiarito questo, secondo i Giudici amministrativi, l'avvio del procedimento di annullamento straordinario in questione rientra tra quelle forme speciali di controllo sugli atti che presentano elementi di illegittimità che viziano l'atto stesso, tanto da configurarlo in atto attuativo di una lesione concreta e attuale all'unitarietà dell'ordinamento giuridico nazionale. 

In buona sostanza il procedimento di annullamento in oggetto è avviato quando le illegittimità dell'atto i) rilevano sotto il «profilo dell'incompetenza dell'ente locale, funzionale e/o territoriale, in termini di esorbitanza dai fisiologici limiti di attribuzione dell'ente locale medesimo, ii) integrano una lesione all'unità dell'ordinamento giuridico, la cui tutela costituisce il fine precipuo del procedimento di annullamento in esame».

Orbene, tornando all'affare sottoposto all'attenzione del Consiglio di Stato, l'imposizione degli obblighi di fare dell'ordinanza in oggetto, introduce, a parere dei Giudici amministrativi, senza alcuna base di legge, un potere comunale di previa autorizzazione all'ingresso e al transito sul territorio comunale [...] in contrasto con:

• la libertà personale e la libertà di circolazione previste dagli artt. 13 e 16 della Costituzione;
• la disciplina di derivazione comunitaria in materia di protezione di dati personali «che costituisce senz'altro materia riservata alla potestà legislativa esclusiva statale (Corte cost., sentenza n. 271 del 2005), nella parte in cui impone, senza alcuna base di legge statale, alle persone di dichiarare e iscrivere, nel sito indicato, una pluralità di dati personali riservati in funzione dell'esercizio di un diritto fondamentale di circolazione costituzionalmente riconosciuto»;
• le attribuzioni statali esclusive in materia di ordine e sicurezza pubblici (Corte cost. n. 208 del 2018),«nella parte in cui richiama, in motivazione, non meglio precisate esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica connesse al possibile verificarsi di rilevanti flussi di spostamenti di persone [...]».

Questi plurimi profili di illegittimità, ad avviso del Consiglio di Stato, nel loro insieme sono «tali da pregiudicare l'unitarietà dell'ordinamento e consistono in dirette violazioni delle specifiche e puntuali disposizioni emergenziali statali». L'illegittimità, secondo i Giudici amministrativi, appare ancor più evidente ove si consideri che le previsioni normative statali dettate per far fronte all'emergenza sanitaria nazionale in atto non prevedono particolari modalità per la certificazione della sussistenza delle condizioni che legittimano lo spostamento sull'intero territorio nazionale, essendo sufficiente un'autocertificazione da rendere agli organi di polizia preposti a vigilare sulla osservanza delle misure straordinarie imposte per il contenimento della diffusione dell'epidemia.

Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, pertanto, il Consiglio di Stato ha ritenuto sussistenti i presupposti per procedere all'annullamento straordinario dell'ordinanza sindacale in questione.