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Consiglio di Stato, sez. III, 10/11/2015, n. 5116
La potestà cognitiva delle condotte e dei provvedimenti assunti prima della definizione della procedura di affidamento dei contratti di appalto (di lavori, servizi e forniture) o nella fase compresa tra l´aggiudicazione e la stipula del contratto dev´essere ascritta entro il perimetro della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mentre la cognizione di quelli afferenti all´esecuzione dell´accordo negoziale (con l´eccezione di quelli, espressamente riservati alla giurisdizione esclusiva amministrativa, relativi al divieto di rinnovo tacito dei contratti, alla revisione dei prezzi e al loro adeguamento) appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
Con la sentenza impugnata il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, dopo aver ritenuto la sussistenza della giurisdizione amministrativa, annullava le delibere con cui il Consorzio Intercomunale Servizi Socio-Assistenziali (d´ora innanzi CISA), costituito da ventiquattro comuni della Provincia di Novara, aveva unilateralmente ridotto o (per un determinato periodo) sospeso la misura delle prestazioni socio assistenziali di aiuto alla persona affidati, in esito a pubblica gara, alla ricorrente Cooperativa Sociale Vedogiovane (d´ora innanzi Vedogiovane), giudicandola viziata dalla violazione dei livelli essenziali di assistenza, oltre che dell´affidamento ingenerato nella ricorrente circa la corretta esecuzione del contratto, condannando il CISA al risarcimento dei danni sofferti per il mancato utile conseguito all´esecuzione delle delibere annullate, che quantificava in complessivi Euro 146.141,03.
Avverso la predetta decisione proponeva appello il CISA, insistendo nel sostenere il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, contestando, nel merito, la correttezza del gravato giudizio di illegittimità delle delibere controverse (oltre che della conseguente condanna risarcitoria) e concludendo per la riforma della sentenza appellata.
Resisteva la Vedogiovane, difendendo la decisione appellata dal CISA, sia in ordine alla statuizione sulla giurisdizione sia in ordine alla pronuncia, nel merito, dell´illegittimità delle delibere impugnate in primo grado, appellando, in via incidentale, il capo di condanna al risarcimento dei danni, nelle parti in cui aveva negato la spettanza di alcune voci di danno (che insisteva, quindi, nel reclamare) e concludendo per il rigetto dell´appello principale e per la parziale riforma della decisione impugnata, in accoglimento di quello incidentale.
Non si costituivano, invece, in giudizio la Regione Piemonte e il Comune di Biandrate.
Con ordinanza in data 30 luglio 2015 veniva sospesa l´esecutività della decisione appellata.
Il ricorso veniva trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 22 ottobre 2015.
Diritto
1.- È controversa la legittimità dei provvedimenti con i quali il CISA ha sospeso o ridotto, in conseguenza del "taglio" dei trasferimenti finanziari ai comuni consorziati da parte della Regione Piemonte, la misura (con un abbattimento a regime del 50% delle ore fornite) delle prestazioni socio-assistenziali, e segnatamente di quella di assistenza domiciliare, affidate alla Vedogiovane (con conseguente diminuzione del corrispettivo spettante a quest´ultima) sulla base di un contratto stipulato in esito ad una procedura selettiva pubblica.
Il Tribunale di primo grado, adìto dalla Vedogiovane con l´impugnativa delle predette deliberazioni consortili, ha riconosciuto la propria giurisdizione, ha giudicato illegittime le determinazioni gravate ed ha condannato il CISA al risarcimento dei danni patrimoniali direttamente patiti dalla cooperativa ricorrente per effetto della riduzione e della sospensione unilaterali delle prestazioni contrattualmente dovute.
2.- Il CISA appella tale decisione ribadendo, come primo motivo di appello, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia e criticando, quindi, la statuizione reiettiva della relativa eccezione formulata in primo grado.
2.1- La censura è fondata, alla stregua delle considerazioni che seguono, e va accolta.
2.2.- La disamina della predetta questione di rito postula una preliminare e sintetica ricognizione dei principi e delle regole che presidiano il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario nelle controversie che riguardano l´affidamento e l´esecuzione degli appalti pubblici.
È stato, al riguardo, chiarito, con insegnamenti coerenti tra i pronunciamenti delle due autorità giurisdizionali interessate, che la potestà cognitiva delle condotte e dei provvedimenti assunti prima della definizione della procedura di affidamento dei contratti di appalto (di lavori, servizi e forniture) o nella fase compresa tra l´aggiudicazione e la stipula del contratto dev´essere ascritta entro il perimetro della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mentre la cognizione di quelli afferenti all´esecuzione dell´accordo negoziale (con l´eccezione di quelli, espressamente riservati alla giurisdizione esclusiva amministrativa, relativi al divieto di rinnovo tacito dei contratti, alla revisione dei prezzi e al loro adeguamento) appartiene alla giurisdizione dell´autorità giudiziaria ordinaria (si vedano Cons. Stato, Ad. Plen., 20 giugno 2014, n. 14; Cons. St., Sez. V, 1 agosto 2015 n. 3780; Sez. V, 31 dicembre 2014 n. 6455; Cass. Civ., Sez. Un., 23 luglio 2013, n. 17858; 24 maggio 2013, n. 12901; 3 maggio 2013, n. 10298; 23 novembre 2012, n. 20729).
Tale ricostruzione, che si fonda su una lettura coordinata e coerente degli artt. 244 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e 133, comma 1, lett. e) c.p.a., impone, quindi, di giudicare estranea ai confini della giurisdizione amministrativa la cognizione dei comportamenti e degli atti assunti (nella veste di contraente) dalla stazione appaltante nella fase di esecuzione del contratto e non afferenti all´esercizio di potestà autoritative, in quanto non compresi nel catalogo delle controversie espressamente e tassativamente riservate alla giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di appalti pubblici proprio dal citato art. 133 del c.p.a.
2.3- Così identificati i canoni alla cui stregua dev´essere individuata la giurisdizione nelle controversie afferenti ai contratti d´appalto, occorre procedere alla loro corretta applicazione alla fattispecie in esame.
2.4- Giova, al riguardo, premettere che il Tribunale di prima istanza ha riconosciuto la sussistenza della giurisdizione amministrativa in esito alla qualificazione delle delibere impugnate come afferenti alla potestà pubblicistica di riorganizzazione e di programmazione del servizio relativo alle prestazioni di assistenza sociale, rispetto alle quali la Cooperativa ricorrente poteva vantare solo un interesse legittimo, e non come direttamente pertinenti all´esecuzione del contratto d´appalto (e, quindi, incidenti su posizioni di diritto soggettivo).
2.5- Tale classificazione delle delibere impugnate viene contestata dal CISA, che ne evidenzia, al contrario, il carattere strettamente negoziale.
L´assunto del Consorzio appellante merita condivisione.
A ben vedere, infatti, le delibere controverse, lungi dal consistere in una mera riprogrammazione del servizio di assistenza domiciliare, risultano proprio concepite e formulate come esclusivamente finalizzate ad incidere unilateralmente e direttamente sui contenuti dei diritti e degli obblighi nascenti dal contratto d´appalto con la Cooperativa Vedogiovane.
La circostanza che le determinazioni relative alla riduzione e alla sospensione delle prestazioni socio-assistenziali siano state causate da esigenze finanziarie e di contenimento dei costi non vale, infatti, a mutarne natura, funzione ed efficacia, che vanno chiaramente rintracciate nella portata limitativa della misura delle prestazioni assistenziali affidate alla Vedogiovane (come si ricava chiaramente dall´esame della loro parte dispositiva), e non, come erroneamente ritenuto dal T.A.R., in una diversa organizzazione del servizio pubblico (rispetto alla quale gli effetti negoziali resterebbero solo indiretti ed accidentali).
2.6- Così qualificate le delibere consortili impugnate in primo grado, non può che rilevarsi il difetto della giurisdizione amministrativa in favore di quella ordinaria, in ordine alla loro cognizione, siccome afferenti alla fase di esecuzione del contrato e senza che le stesse risultino adottate nell´esercizio di potestà pubblicistiche (per come catalogate dall´art. 133, comma 1, lett.e, c.p.a.), che giustificherebbero il riconoscimento della giurisdizione esclusiva.
2.7- Alle considerazioni che precedono, conseguono, quindi, l´accoglimento dell´appello principale e, per l´effetto, in riforma della decisione appellata, la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, per il riscontrato difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
3.- L´accoglimento dell´appello principale, nei termini appena precisati, implica la declaratoria di improcedibilità di quello incidentale (con il quale la Vedogiovane insiste nel rivendicare la spettanza di alcune voci di danno, la cui cognizione, ovviamente, appartiene alla stessa autorità giudiziaria provvista di giurisdizione nella cognizione della legittimità degli atti produttivi dei danni lamentati).
4.- La natura della decisione giustifica la compensazione tra le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
PQM
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull´appello, come in epigrafe proposto, accoglie l´appello principale e, per l´effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado, nei sensi e per gli effetti precisati in motivazione; dichiara improcedibile l´appello incidentale; compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2015 con l´intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere, Estensore
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 10 NOV. 2015.
Con la sentenza impugnata il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, dopo aver ritenuto la sussistenza della giurisdizione amministrativa, annullava le delibere con cui il Consorzio Intercomunale Servizi Socio-Assistenziali (d´ora innanzi CISA), costituito da ventiquattro comuni della Provincia di Novara, aveva unilateralmente ridotto o (per un determinato periodo) sospeso la misura delle prestazioni socio assistenziali di aiuto alla persona affidati, in esito a pubblica gara, alla ricorrente Cooperativa Sociale Vedogiovane (d´ora innanzi Vedogiovane), giudicandola viziata dalla violazione dei livelli essenziali di assistenza, oltre che dell´affidamento ingenerato nella ricorrente circa la corretta esecuzione del contratto, condannando il CISA al risarcimento dei danni sofferti per il mancato utile conseguito all´esecuzione delle delibere annullate, che quantificava in complessivi Euro 146.141,03.
Avverso la predetta decisione proponeva appello il CISA, insistendo nel sostenere il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, contestando, nel merito, la correttezza del gravato giudizio di illegittimità delle delibere controverse (oltre che della conseguente condanna risarcitoria) e concludendo per la riforma della sentenza appellata.
Resisteva la Vedogiovane, difendendo la decisione appellata dal CISA, sia in ordine alla statuizione sulla giurisdizione sia in ordine alla pronuncia, nel merito, dell´illegittimità delle delibere impugnate in primo grado, appellando, in via incidentale, il capo di condanna al risarcimento dei danni, nelle parti in cui aveva negato la spettanza di alcune voci di danno (che insisteva, quindi, nel reclamare) e concludendo per il rigetto dell´appello principale e per la parziale riforma della decisione impugnata, in accoglimento di quello incidentale.
Non si costituivano, invece, in giudizio la Regione Piemonte e il Comune di Biandrate.
Con ordinanza in data 30 luglio 2015 veniva sospesa l´esecutività della decisione appellata.
Il ricorso veniva trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 22 ottobre 2015.
Diritto
1.- È controversa la legittimità dei provvedimenti con i quali il CISA ha sospeso o ridotto, in conseguenza del "taglio" dei trasferimenti finanziari ai comuni consorziati da parte della Regione Piemonte, la misura (con un abbattimento a regime del 50% delle ore fornite) delle prestazioni socio-assistenziali, e segnatamente di quella di assistenza domiciliare, affidate alla Vedogiovane (con conseguente diminuzione del corrispettivo spettante a quest´ultima) sulla base di un contratto stipulato in esito ad una procedura selettiva pubblica.
Il Tribunale di primo grado, adìto dalla Vedogiovane con l´impugnativa delle predette deliberazioni consortili, ha riconosciuto la propria giurisdizione, ha giudicato illegittime le determinazioni gravate ed ha condannato il CISA al risarcimento dei danni patrimoniali direttamente patiti dalla cooperativa ricorrente per effetto della riduzione e della sospensione unilaterali delle prestazioni contrattualmente dovute.
2.- Il CISA appella tale decisione ribadendo, come primo motivo di appello, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia e criticando, quindi, la statuizione reiettiva della relativa eccezione formulata in primo grado.
2.1- La censura è fondata, alla stregua delle considerazioni che seguono, e va accolta.
2.2.- La disamina della predetta questione di rito postula una preliminare e sintetica ricognizione dei principi e delle regole che presidiano il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario nelle controversie che riguardano l´affidamento e l´esecuzione degli appalti pubblici.
È stato, al riguardo, chiarito, con insegnamenti coerenti tra i pronunciamenti delle due autorità giurisdizionali interessate, che la potestà cognitiva delle condotte e dei provvedimenti assunti prima della definizione della procedura di affidamento dei contratti di appalto (di lavori, servizi e forniture) o nella fase compresa tra l´aggiudicazione e la stipula del contratto dev´essere ascritta entro il perimetro della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mentre la cognizione di quelli afferenti all´esecuzione dell´accordo negoziale (con l´eccezione di quelli, espressamente riservati alla giurisdizione esclusiva amministrativa, relativi al divieto di rinnovo tacito dei contratti, alla revisione dei prezzi e al loro adeguamento) appartiene alla giurisdizione dell´autorità giudiziaria ordinaria (si vedano Cons. Stato, Ad. Plen., 20 giugno 2014, n. 14; Cons. St., Sez. V, 1 agosto 2015 n. 3780; Sez. V, 31 dicembre 2014 n. 6455; Cass. Civ., Sez. Un., 23 luglio 2013, n. 17858; 24 maggio 2013, n. 12901; 3 maggio 2013, n. 10298; 23 novembre 2012, n. 20729).
Tale ricostruzione, che si fonda su una lettura coordinata e coerente degli artt. 244 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e 133, comma 1, lett. e) c.p.a., impone, quindi, di giudicare estranea ai confini della giurisdizione amministrativa la cognizione dei comportamenti e degli atti assunti (nella veste di contraente) dalla stazione appaltante nella fase di esecuzione del contratto e non afferenti all´esercizio di potestà autoritative, in quanto non compresi nel catalogo delle controversie espressamente e tassativamente riservate alla giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di appalti pubblici proprio dal citato art. 133 del c.p.a.
2.3- Così identificati i canoni alla cui stregua dev´essere individuata la giurisdizione nelle controversie afferenti ai contratti d´appalto, occorre procedere alla loro corretta applicazione alla fattispecie in esame.
2.4- Giova, al riguardo, premettere che il Tribunale di prima istanza ha riconosciuto la sussistenza della giurisdizione amministrativa in esito alla qualificazione delle delibere impugnate come afferenti alla potestà pubblicistica di riorganizzazione e di programmazione del servizio relativo alle prestazioni di assistenza sociale, rispetto alle quali la Cooperativa ricorrente poteva vantare solo un interesse legittimo, e non come direttamente pertinenti all´esecuzione del contratto d´appalto (e, quindi, incidenti su posizioni di diritto soggettivo).
2.5- Tale classificazione delle delibere impugnate viene contestata dal CISA, che ne evidenzia, al contrario, il carattere strettamente negoziale.
L´assunto del Consorzio appellante merita condivisione.
A ben vedere, infatti, le delibere controverse, lungi dal consistere in una mera riprogrammazione del servizio di assistenza domiciliare, risultano proprio concepite e formulate come esclusivamente finalizzate ad incidere unilateralmente e direttamente sui contenuti dei diritti e degli obblighi nascenti dal contratto d´appalto con la Cooperativa Vedogiovane.
La circostanza che le determinazioni relative alla riduzione e alla sospensione delle prestazioni socio-assistenziali siano state causate da esigenze finanziarie e di contenimento dei costi non vale, infatti, a mutarne natura, funzione ed efficacia, che vanno chiaramente rintracciate nella portata limitativa della misura delle prestazioni assistenziali affidate alla Vedogiovane (come si ricava chiaramente dall´esame della loro parte dispositiva), e non, come erroneamente ritenuto dal T.A.R., in una diversa organizzazione del servizio pubblico (rispetto alla quale gli effetti negoziali resterebbero solo indiretti ed accidentali).
2.6- Così qualificate le delibere consortili impugnate in primo grado, non può che rilevarsi il difetto della giurisdizione amministrativa in favore di quella ordinaria, in ordine alla loro cognizione, siccome afferenti alla fase di esecuzione del contrato e senza che le stesse risultino adottate nell´esercizio di potestà pubblicistiche (per come catalogate dall´art. 133, comma 1, lett.e, c.p.a.), che giustificherebbero il riconoscimento della giurisdizione esclusiva.
2.7- Alle considerazioni che precedono, conseguono, quindi, l´accoglimento dell´appello principale e, per l´effetto, in riforma della decisione appellata, la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, per il riscontrato difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
3.- L´accoglimento dell´appello principale, nei termini appena precisati, implica la declaratoria di improcedibilità di quello incidentale (con il quale la Vedogiovane insiste nel rivendicare la spettanza di alcune voci di danno, la cui cognizione, ovviamente, appartiene alla stessa autorità giudiziaria provvista di giurisdizione nella cognizione della legittimità degli atti produttivi dei danni lamentati).
4.- La natura della decisione giustifica la compensazione tra le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
PQM
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull´appello, come in epigrafe proposto, accoglie l´appello principale e, per l´effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado, nei sensi e per gli effetti precisati in motivazione; dichiara improcedibile l´appello incidentale; compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2015 con l´intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Carlo Deodato, Consigliere, Estensore
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere
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