Con Sentenza qui allegata 16 maggio 2016, n. 1987, con cui è stata riformata la Sentenza del Tar Lazio n. 5723 del 2016, il Consiglio di Stato ha accolto l´appello proposto dalle liste "Sinistra per Roma - Fassina Sindaco". Inoltre, il medesimo Consiglio di Stato, con Sentenza 16 maggio 2016, n. 1985, ha accolto l´appello di "Rete Liberale" e ha riformato la sentenza del Tar Lazio n. 5604 del 2016). In entrambi i casi ammettendo tali liste a partecipare alla prossima consultazione elettorale per le amministrative di Roma.
L´esclusione delle liste era stata disposta per la mancata indicazione, in alcuni atti, della data di autenticazione delle sottoscrizioni.
Nella vicenda "Fassina", nel giudizio di primo grado, i ricorrenti avevano proposto tre distinte censure nei termini riassuntivi seguenti:
1) la violazione degli artt. 21, comma 1, e 38 del d.P.R. n. 445 del 2000, poiché le formalità richieste da tali disposizioni non contemplerebbero l´apposizione della data nell´autenticazione delle sottoscrizioni, sicché la mancanza della data non potrebbe costituire causa di nullità;
2) l´unica ipotesi di nullità prevista in materia, quella dell´art. 14, comma 3, della l. n. 53 del 1990, non sarebbe ravvisabile in concreto, per la possibilità di ricavare aliunde tale elemento e, precisamente, dal fatto che, nel caso di specie, l´autentica è stata effettuata da un soggetto investito della carica di Vicepresidente del IV Municipio soltanto in data 29 dicembre 2015, sicché i verbali autenticati in via amministrativa non potrebbero essere stati formati prima dei 180 giorni previsti dal citato art. 14, comma 3, della l. n. 53 del 1990;
3) l´esiguità del termine fissato per la raccolta delle sottoscrizioni, in asserita violazione dell´art. 14 della l. n. 53 del 1990 e dell´art. 32, commi 10 e 11, del testo unico approvato con il d.P.R. n. 570 del 1960.
Si era costituitosi nel primo grado di giudizio il Ministero dell´Interno, sostenendo la legittimità dell´esclusione impugnata e, comunque, l´inammissibilità della censura relativa alla esiguità del termine per la raccolta delle sottoscrizioni e per la stretta attinenza di tale censura ad un atto diverso da quelli gravati e, cioè, il citato decreto dell´8 aprile 2016, con il quale era stata fissata la data per lo svolgimento delle consultazioni elettorali.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con la sentenza n. 5723 del 13 maggio 2016, aveva respinto il ricorso, compensando le spese di lite, ritenendo, in estrema sintesi, che le invalidità che inficiano il procedimento di autenticazione delle firme degli elettori, che accettano la candidatura o che presentano come delegati le liste, non assumono un rilievo meramente formale, poiché le minute regole da esse presidiate mirano a garantire la genuinità delle sottoscrizioni, impedendo abusi e contraffazioni.
Hanno proposto appello i soccombenti, deducendo, in sintesi, i seguenti motivi:
a) l´error in iudicando e la carenza di motivazione in relazione al primo motivo dell´originario ricorso, relativo alla violazione dell´art. 14 della l. n. 53 del 1990, alla violazione degli art. 21, comma 1, e 38, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 445 del 2000, la violazione dell´art. 2703 c.c. e l´eccesso di potere per difetto dei presupposti (pp. 2-10 del ricorso);
b) l´irragionevolezza dell´esclusione per una mancanza della stessa Amministrazione e, cioè, per un errore del funzionario autenticatore, che avrebbe dimenticato di apporre la data nell´autenticazione (p. 10 del ricorso);
c) la violazione dei principi costituzionali ed europei, ispirati al più ampio favor per la partecipazione alla competizione elettorale e alla libera espressione del voto (pp. 10-12 del ricorso);
d) la violazione delle disposizioni, di cui al motivo a), anche nell´ipotesi in cui si ritenesse applicabile l´art. 21, comma 2, del d.P.R. n. 445 del 2000, non prevedendo la normativa di settore – la legge elettorale – una espressa sanzione della nullità laddove manchi la data dell´autenticazione.
I Giudici d´appello hanno ritenuto decisiva, ai fini della decisione, la disposizione di cui al c. 1 dell´art. 21 del dpr n. 445/2000, secondo cui «l´autenticità della sottoscrizione di qualsiasi istanza o dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà da produrre agli organi della pubblica amministrazione, nonché ai gestori dei servizi pubblici è garantita con le modalità di cui all´art. 38, comma 2 e comma 3».
Tale disposizione, hanno proseguito, appare doversi applicare alla materia rispetto, invece, alla disposizione recata dal c. 2 dello stesso art. 21, che dispone che, «se l´istanza o la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà è presentata a soggetti diversi da quelli indicati al comma 1 o a questi ultimi al fine della riscossione da parte di terzi di benefici economici, l´autenticazione è redatta da un notaio, cancelliere, segretario comunale, dal dipendente addetto a ricevere la documentazione o altro dipendente incaricato dal Sindaco; in tale ultimo caso, l´autenticazione è redatta di seguito alla sottoscrizione e il pubblico ufficiale, che autentica, attesta che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell´identità del dichiarante, indicando le modalità di identificazione, la data ed il luogo di autenticazione, il proprio nome, cognome e la qualifica rivestita, nonché apponendo la propria firma e il timbro dell´ufficio».
Il Collegio ha quindi ritenuto che per le autenticazioni nelle competizioni elettorali, a seguito della abrogazione della l. n. 15 del 1968 (e in assenza di una conseguente modifica dell´art. 14, che sarebbe stata invece, come si è accennato, necessaria), in sede interpretativa non può che considerarsi preferibile l´applicazione dell´art. 21, comma 1, del d.P.R. n. 445 del 2000 e non già del comma 2.
Partendo da tale premessa, la Sezione ha ritenuto che:
- dal quadro normativo vigente, non chiaro né coordinato, non risulta espressamente affermata né è stata prevista la necessità, a pena di nullità, della data delle autenticazioni amministrative;
- in mancanza di una esplicita previsione di una nullità, di ordine strutturale o testuale, essa non può essere desunta, nell´ambito del procedimento elettorale, dallo scopo che la data potrebbe eventualmente soddisfare, non essendo ammesse nullità "funzionali";
- a fronte di tale scarsa chiarezza del quadro normativo, deve essere valorizzato il principio del favor partecipationis, per il quale – in assenza di una chiara disposizione ostativa – può partecipare alla competizione elettorale una lista in possesso di tutti i requisiti sostanziali richiesti;
- la rilevanza del momento temporale è sancita dal legislatore, a pena di nullità, esclusivamente ai fini del rispetto dell´art. 14, comma 3, della l. n. 53 del 1990, secondo cui «le sottoscrizioni e le relative autenticazioni sono nulle se anteriori al centottantesimo giorno precedente il termine fissato per la presentazione delle candidature»;
- tale requisito temporale, in assenza di contrarie previsioni legislative, può desumersi aliunde, se risulta con certezza che la sottoscrizione e l´autenticazione non risalgono e non possono risalire ad un periodo anteriore al centottantesimo giorno precedente al termine fissato per la presentazione delle candidature;
- in materia elettorale, almeno limitatamente alla data delle autenticazioni, rileva il principio di strumentalità delle forme, che può essere egualmente soddisfatto, in ragione del valore preminente del favor partecipationis, laddove la certezza sul rispetto della finalità, alla quale la forma sia preordinata, sia comunque raggiunta;
- l´invalidità delle operazioni, alla stregua di tale fondamentale canone interpretativo in materia elettorale, può essere ravvisata solo quando la mancanza di elementi o di requisiti essenziali impedisca il raggiungimento dello scopo che connota il singolo atto, mentre non possono comportare l´annullamento delle operazioni le mere irregolarità, ossia quei vizi da cui non derivi alcun pregiudizio per le garanzie o la compressione della libera espressione del voto (v., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 15 maggio 2015, n. 2920).
L´applicazione del principio del favor partecipationis risulta inoltre, ha proseguito il Consiglio di Stato, corroborata dalle considerazioni della Corte Costituzionale e della Corte Europea dei diritti dell´uomo.
Da ciò l´accoglimento dell´appello.
Sentenze allegate
L´esclusione delle liste era stata disposta per la mancata indicazione, in alcuni atti, della data di autenticazione delle sottoscrizioni.
Nella vicenda "Fassina", nel giudizio di primo grado, i ricorrenti avevano proposto tre distinte censure nei termini riassuntivi seguenti:
1) la violazione degli artt. 21, comma 1, e 38 del d.P.R. n. 445 del 2000, poiché le formalità richieste da tali disposizioni non contemplerebbero l´apposizione della data nell´autenticazione delle sottoscrizioni, sicché la mancanza della data non potrebbe costituire causa di nullità;
2) l´unica ipotesi di nullità prevista in materia, quella dell´art. 14, comma 3, della l. n. 53 del 1990, non sarebbe ravvisabile in concreto, per la possibilità di ricavare aliunde tale elemento e, precisamente, dal fatto che, nel caso di specie, l´autentica è stata effettuata da un soggetto investito della carica di Vicepresidente del IV Municipio soltanto in data 29 dicembre 2015, sicché i verbali autenticati in via amministrativa non potrebbero essere stati formati prima dei 180 giorni previsti dal citato art. 14, comma 3, della l. n. 53 del 1990;
3) l´esiguità del termine fissato per la raccolta delle sottoscrizioni, in asserita violazione dell´art. 14 della l. n. 53 del 1990 e dell´art. 32, commi 10 e 11, del testo unico approvato con il d.P.R. n. 570 del 1960.
Si era costituitosi nel primo grado di giudizio il Ministero dell´Interno, sostenendo la legittimità dell´esclusione impugnata e, comunque, l´inammissibilità della censura relativa alla esiguità del termine per la raccolta delle sottoscrizioni e per la stretta attinenza di tale censura ad un atto diverso da quelli gravati e, cioè, il citato decreto dell´8 aprile 2016, con il quale era stata fissata la data per lo svolgimento delle consultazioni elettorali.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con la sentenza n. 5723 del 13 maggio 2016, aveva respinto il ricorso, compensando le spese di lite, ritenendo, in estrema sintesi, che le invalidità che inficiano il procedimento di autenticazione delle firme degli elettori, che accettano la candidatura o che presentano come delegati le liste, non assumono un rilievo meramente formale, poiché le minute regole da esse presidiate mirano a garantire la genuinità delle sottoscrizioni, impedendo abusi e contraffazioni.
Hanno proposto appello i soccombenti, deducendo, in sintesi, i seguenti motivi:
a) l´error in iudicando e la carenza di motivazione in relazione al primo motivo dell´originario ricorso, relativo alla violazione dell´art. 14 della l. n. 53 del 1990, alla violazione degli art. 21, comma 1, e 38, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 445 del 2000, la violazione dell´art. 2703 c.c. e l´eccesso di potere per difetto dei presupposti (pp. 2-10 del ricorso);
b) l´irragionevolezza dell´esclusione per una mancanza della stessa Amministrazione e, cioè, per un errore del funzionario autenticatore, che avrebbe dimenticato di apporre la data nell´autenticazione (p. 10 del ricorso);
c) la violazione dei principi costituzionali ed europei, ispirati al più ampio favor per la partecipazione alla competizione elettorale e alla libera espressione del voto (pp. 10-12 del ricorso);
d) la violazione delle disposizioni, di cui al motivo a), anche nell´ipotesi in cui si ritenesse applicabile l´art. 21, comma 2, del d.P.R. n. 445 del 2000, non prevedendo la normativa di settore – la legge elettorale – una espressa sanzione della nullità laddove manchi la data dell´autenticazione.
I Giudici d´appello hanno ritenuto decisiva, ai fini della decisione, la disposizione di cui al c. 1 dell´art. 21 del dpr n. 445/2000, secondo cui «l´autenticità della sottoscrizione di qualsiasi istanza o dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà da produrre agli organi della pubblica amministrazione, nonché ai gestori dei servizi pubblici è garantita con le modalità di cui all´art. 38, comma 2 e comma 3».
Tale disposizione, hanno proseguito, appare doversi applicare alla materia rispetto, invece, alla disposizione recata dal c. 2 dello stesso art. 21, che dispone che, «se l´istanza o la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà è presentata a soggetti diversi da quelli indicati al comma 1 o a questi ultimi al fine della riscossione da parte di terzi di benefici economici, l´autenticazione è redatta da un notaio, cancelliere, segretario comunale, dal dipendente addetto a ricevere la documentazione o altro dipendente incaricato dal Sindaco; in tale ultimo caso, l´autenticazione è redatta di seguito alla sottoscrizione e il pubblico ufficiale, che autentica, attesta che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell´identità del dichiarante, indicando le modalità di identificazione, la data ed il luogo di autenticazione, il proprio nome, cognome e la qualifica rivestita, nonché apponendo la propria firma e il timbro dell´ufficio».
Il Collegio ha quindi ritenuto che per le autenticazioni nelle competizioni elettorali, a seguito della abrogazione della l. n. 15 del 1968 (e in assenza di una conseguente modifica dell´art. 14, che sarebbe stata invece, come si è accennato, necessaria), in sede interpretativa non può che considerarsi preferibile l´applicazione dell´art. 21, comma 1, del d.P.R. n. 445 del 2000 e non già del comma 2.
Partendo da tale premessa, la Sezione ha ritenuto che:
- dal quadro normativo vigente, non chiaro né coordinato, non risulta espressamente affermata né è stata prevista la necessità, a pena di nullità, della data delle autenticazioni amministrative;
- in mancanza di una esplicita previsione di una nullità, di ordine strutturale o testuale, essa non può essere desunta, nell´ambito del procedimento elettorale, dallo scopo che la data potrebbe eventualmente soddisfare, non essendo ammesse nullità "funzionali";
- a fronte di tale scarsa chiarezza del quadro normativo, deve essere valorizzato il principio del favor partecipationis, per il quale – in assenza di una chiara disposizione ostativa – può partecipare alla competizione elettorale una lista in possesso di tutti i requisiti sostanziali richiesti;
- la rilevanza del momento temporale è sancita dal legislatore, a pena di nullità, esclusivamente ai fini del rispetto dell´art. 14, comma 3, della l. n. 53 del 1990, secondo cui «le sottoscrizioni e le relative autenticazioni sono nulle se anteriori al centottantesimo giorno precedente il termine fissato per la presentazione delle candidature»;
- tale requisito temporale, in assenza di contrarie previsioni legislative, può desumersi aliunde, se risulta con certezza che la sottoscrizione e l´autenticazione non risalgono e non possono risalire ad un periodo anteriore al centottantesimo giorno precedente al termine fissato per la presentazione delle candidature;
- in materia elettorale, almeno limitatamente alla data delle autenticazioni, rileva il principio di strumentalità delle forme, che può essere egualmente soddisfatto, in ragione del valore preminente del favor partecipationis, laddove la certezza sul rispetto della finalità, alla quale la forma sia preordinata, sia comunque raggiunta;
- l´invalidità delle operazioni, alla stregua di tale fondamentale canone interpretativo in materia elettorale, può essere ravvisata solo quando la mancanza di elementi o di requisiti essenziali impedisca il raggiungimento dello scopo che connota il singolo atto, mentre non possono comportare l´annullamento delle operazioni le mere irregolarità, ossia quei vizi da cui non derivi alcun pregiudizio per le garanzie o la compressione della libera espressione del voto (v., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 15 maggio 2015, n. 2920).
L´applicazione del principio del favor partecipationis risulta inoltre, ha proseguito il Consiglio di Stato, corroborata dalle considerazioni della Corte Costituzionale e della Corte Europea dei diritti dell´uomo.
Da ciò l´accoglimento dell´appello.
Sentenze allegate
Collegamenti