Con la Sentenza n. 272/2015, depositata il 22 dicembre 2015, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 41, comma 2, del D.L. n. 66/2014, che stabiliva il divieto di procedere a qualsiasi forma di reclutamento, anche a tempo determinato, per le amministrazioni non in regola con l’indicatore dei tempi medi di pagamento, indicatore che doveva attestarsi sotto i 90 giorni nel 2014, e sotto i 60 giorni nel 2015.
La Consulta è stata chiamata a pronunciarsi dalla Regione Veneto che, con ricorso notificato il 18 agosto 2014, depositato il 22 agosto 2014 e iscritto al n. 63 del registro ricorsi del 2014, aveva impugnato diverse disposizioni del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall´art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89, fra le quali l’art. 41, comma 2, oggetto del quinto motivo di ricorso.
L’art. 41, intitolato «Attestazione dei tempi di pagamento» è inserito nel Titolo III della legge (Pagamento dei debiti delle pubbliche amministrazioni), e in particolare nel Capo III (Strumenti per prevenire il formarsi di ritardi dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni). Il suo comma 2, dichiarato incostituzionale per effetto della pronuncia in commento, disponeva: «Al fine di garantire il rispetto dei tempi di pagamento di cui all´articolo 4 del decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, esclusi gli enti del Servizio sanitario nazionale, che, sulla base dell’attestazione di cui al medesimo comma, registrano tempi medi nei pagamenti superiori a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015, rispetto a quanto disposto dal decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, nell´anno successivo a quello di riferimento non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione …».
Considerate le disposizioni richiamate, la Consulta, pur ritenendo che "l’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014 ha di mira una finalità che legittimamente può essere perseguita dal legislatore statale anche nei rapporti con le regioni", e che "la fissazione di un termine (...) per il pagamento dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni e la previsione di una sanzione, per il caso in cui l’ente pubblico abbia «tempi medi nei pagamenti» superiori a quel termine, non rappresentano strumenti, in sé considerati, incompatibili con l’autonomia costituzionale delle regioni", e pur ritenendo, altresì che "anche la sanzione prescelta per raggiungere l’obiettivo indicato, ossia il divieto temporaneo, per le amministrazioni che si siano rese inadempienti, di procedere ad assunzioni di personale, può rientrare nell´ambito dei poteri del legislatore statale, ancorché essa investa un aspetto essenziale dell’autonomia organizzativa delle regioni e degli altri enti pubblici...", ha tuttavia ritenuto, richiamando anche la propria giurisprudenza, la soluzione in concreto adottata dal legislatore statale nella norma censurata in contrasto con il principio di proporzionalità "il quale, se deve sempre caratterizzare il rapporto fra violazione e sanzione (...), tanto più deve trovare rigorosa applicazione nel contesto delle relazioni fra Stato e regioni, quando, come nel caso in esame, la previsione della sanzione ad opera del legislatore statale comporti una significativa compressione dell’autonomia regionale (...)".
Infatti, secondo il ragionamento della Corte, l´art. 41, comma 2, nel momento in cui stabilisce che qualsiasi violazione dei tempi medi di pagamento da parte di un’amministrazione debitrice, a prescindere dall’entità dell’inadempimento e dalle sue cause, venga sanzionata con il blocco totale delle assunzioni per l’amministrazione inadempiente, "non supera il test di proporzionalità, il quale «richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi» (sentenza n. 1 del 2014)".
Ciò, in quanto "Il blocco delle assunzioni, colpendo indistintamente ogni violazione dei tempi medi di pagamento, può investire amministrazioni che, nell´anno di riferimento, siano state in ritardo con il pagamento dei loro debiti per cause legate a fattori ad esse non imputabili. Nel caso degli enti territoriali, in particolare, il ritardato pagamento dei debiti potrebbe dipendere dal mancato trasferimento di risorse da parte di altri soggetti o dai vincoli relativi al patto di stabilità".
Il "test di proporzionalità" non può ritenersi superato, secondo la Corte, neppure sotto un (secondo) profilo, "anche volendosi limitare a considerare l’ipotesi del ritardo dipendente da disfunzioni e negligenze dell’ente nella gestione delle procedure di pagamento". infatti, "La rigidità della previsione, sia sul versante della individuazione della violazione (senza differenziazione fra le ipotesi di superamento minimo dei tempi medi prescritti e le altre), sia su quello delle sue conseguenze (la sanzione è in ogni caso il blocco totale), porta a ritenere, infatti, che l’obiettivo perseguito potesse essere raggiunto con un sacrificio minore – più precisamente con un sacrificio opportunamente graduato – degli interessi costituzionalmente protetti, per quanto qui specificamente rileva, delle regioni e delle relative comunità".
Senza trascurare, conclude la Corte, che "la norma non tiene conto della situazione dell’ente pubblico dal punto di vista della dotazione di personale".
In conclusione, l’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014 è stato dichiarato incostituzionale, per contrasto con il principio di proporzionalità di cui all´art. 3, primo comma, e con l’art. 97, secondo comma, della Costituzione. Violazioni che si traducono entrambe, secondo la Consulta, in una lesione delle competenze costituzionali della ricorrente in materia di organizzazione amministrativa.
Sulla pronuncia in argomento si registra la soddisfazione dei Sindaci.
Tra i primi ad intervenire, con un commento riportato sul sito istituzionale dell´Anci, il Sindaco di Chieti Umberto Di Primio, vicepresidente ANCI con delega alla Pubblica amministrazione e alle Politiche del personale: "Si tratta di una decisione importantissima per i Comuni. Questa disposizione ha creato enormi difficoltà applicative. Il ritardo nei pagamenti della Pa è un fatto gravissimo che deve essere superato una volta per tutte, a beneficio delle economie locali e del sistema produttivo del Paese. Ma prevedere una sanzione come il blocco delle assunzioni vuol dire applicare una misura sproporzionata, che non ha nulla a che vedere con le circostanze che determinano questo ritardo e che non aiuta a risolverlo. Molti Comuni infatti si sono trovati nell’impossibilità di effettuare pagamenti tempestivi per ragioni non imputabili a negligenza ma a circostanze oggettive, ad esempio in quanto hanno ricevuto a loro volta in ritardo i trasferimenti dallo Stato o dalle Regioni, o anche solo per tener fede agli obblighi del patto di stabilità interno. L’Anci ha segnalato da subito l’esigenza di rivedere questo meccanismo sanzionatorio, ottenendo alcuni correttivi con il decreto Enti locali della scorsa estate. Anche questa pronuncia evidenzia l’urgenza di una revisione complessiva dell’apparato sanzionatorio riguardante gli obblighi dei Comuni”.
La sentenza della corte costituzionale, immediatamente efficace, rende possibili le assunzioni, nell´ultimo scorcio di quest’anno, anche per i Comuni che nel 2014 non fossero in regola con i tempi di pagamento.
(Avv. Pietro Gurrieri)
La Consulta è stata chiamata a pronunciarsi dalla Regione Veneto che, con ricorso notificato il 18 agosto 2014, depositato il 22 agosto 2014 e iscritto al n. 63 del registro ricorsi del 2014, aveva impugnato diverse disposizioni del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall´art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89, fra le quali l’art. 41, comma 2, oggetto del quinto motivo di ricorso.
L’art. 41, intitolato «Attestazione dei tempi di pagamento» è inserito nel Titolo III della legge (Pagamento dei debiti delle pubbliche amministrazioni), e in particolare nel Capo III (Strumenti per prevenire il formarsi di ritardi dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni). Il suo comma 2, dichiarato incostituzionale per effetto della pronuncia in commento, disponeva: «Al fine di garantire il rispetto dei tempi di pagamento di cui all´articolo 4 del decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, esclusi gli enti del Servizio sanitario nazionale, che, sulla base dell’attestazione di cui al medesimo comma, registrano tempi medi nei pagamenti superiori a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015, rispetto a quanto disposto dal decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, nell´anno successivo a quello di riferimento non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione …».
Considerate le disposizioni richiamate, la Consulta, pur ritenendo che "l’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014 ha di mira una finalità che legittimamente può essere perseguita dal legislatore statale anche nei rapporti con le regioni", e che "la fissazione di un termine (...) per il pagamento dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni e la previsione di una sanzione, per il caso in cui l’ente pubblico abbia «tempi medi nei pagamenti» superiori a quel termine, non rappresentano strumenti, in sé considerati, incompatibili con l’autonomia costituzionale delle regioni", e pur ritenendo, altresì che "anche la sanzione prescelta per raggiungere l’obiettivo indicato, ossia il divieto temporaneo, per le amministrazioni che si siano rese inadempienti, di procedere ad assunzioni di personale, può rientrare nell´ambito dei poteri del legislatore statale, ancorché essa investa un aspetto essenziale dell’autonomia organizzativa delle regioni e degli altri enti pubblici...", ha tuttavia ritenuto, richiamando anche la propria giurisprudenza, la soluzione in concreto adottata dal legislatore statale nella norma censurata in contrasto con il principio di proporzionalità "il quale, se deve sempre caratterizzare il rapporto fra violazione e sanzione (...), tanto più deve trovare rigorosa applicazione nel contesto delle relazioni fra Stato e regioni, quando, come nel caso in esame, la previsione della sanzione ad opera del legislatore statale comporti una significativa compressione dell’autonomia regionale (...)".
Infatti, secondo il ragionamento della Corte, l´art. 41, comma 2, nel momento in cui stabilisce che qualsiasi violazione dei tempi medi di pagamento da parte di un’amministrazione debitrice, a prescindere dall’entità dell’inadempimento e dalle sue cause, venga sanzionata con il blocco totale delle assunzioni per l’amministrazione inadempiente, "non supera il test di proporzionalità, il quale «richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi» (sentenza n. 1 del 2014)".
Ciò, in quanto "Il blocco delle assunzioni, colpendo indistintamente ogni violazione dei tempi medi di pagamento, può investire amministrazioni che, nell´anno di riferimento, siano state in ritardo con il pagamento dei loro debiti per cause legate a fattori ad esse non imputabili. Nel caso degli enti territoriali, in particolare, il ritardato pagamento dei debiti potrebbe dipendere dal mancato trasferimento di risorse da parte di altri soggetti o dai vincoli relativi al patto di stabilità".
Il "test di proporzionalità" non può ritenersi superato, secondo la Corte, neppure sotto un (secondo) profilo, "anche volendosi limitare a considerare l’ipotesi del ritardo dipendente da disfunzioni e negligenze dell’ente nella gestione delle procedure di pagamento". infatti, "La rigidità della previsione, sia sul versante della individuazione della violazione (senza differenziazione fra le ipotesi di superamento minimo dei tempi medi prescritti e le altre), sia su quello delle sue conseguenze (la sanzione è in ogni caso il blocco totale), porta a ritenere, infatti, che l’obiettivo perseguito potesse essere raggiunto con un sacrificio minore – più precisamente con un sacrificio opportunamente graduato – degli interessi costituzionalmente protetti, per quanto qui specificamente rileva, delle regioni e delle relative comunità".
Senza trascurare, conclude la Corte, che "la norma non tiene conto della situazione dell’ente pubblico dal punto di vista della dotazione di personale".
In conclusione, l’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014 è stato dichiarato incostituzionale, per contrasto con il principio di proporzionalità di cui all´art. 3, primo comma, e con l’art. 97, secondo comma, della Costituzione. Violazioni che si traducono entrambe, secondo la Consulta, in una lesione delle competenze costituzionali della ricorrente in materia di organizzazione amministrativa.
Sulla pronuncia in argomento si registra la soddisfazione dei Sindaci.
Tra i primi ad intervenire, con un commento riportato sul sito istituzionale dell´Anci, il Sindaco di Chieti Umberto Di Primio, vicepresidente ANCI con delega alla Pubblica amministrazione e alle Politiche del personale: "Si tratta di una decisione importantissima per i Comuni. Questa disposizione ha creato enormi difficoltà applicative. Il ritardo nei pagamenti della Pa è un fatto gravissimo che deve essere superato una volta per tutte, a beneficio delle economie locali e del sistema produttivo del Paese. Ma prevedere una sanzione come il blocco delle assunzioni vuol dire applicare una misura sproporzionata, che non ha nulla a che vedere con le circostanze che determinano questo ritardo e che non aiuta a risolverlo. Molti Comuni infatti si sono trovati nell’impossibilità di effettuare pagamenti tempestivi per ragioni non imputabili a negligenza ma a circostanze oggettive, ad esempio in quanto hanno ricevuto a loro volta in ritardo i trasferimenti dallo Stato o dalle Regioni, o anche solo per tener fede agli obblighi del patto di stabilità interno. L’Anci ha segnalato da subito l’esigenza di rivedere questo meccanismo sanzionatorio, ottenendo alcuni correttivi con il decreto Enti locali della scorsa estate. Anche questa pronuncia evidenzia l’urgenza di una revisione complessiva dell’apparato sanzionatorio riguardante gli obblighi dei Comuni”.
La sentenza della corte costituzionale, immediatamente efficace, rende possibili le assunzioni, nell´ultimo scorcio di quest’anno, anche per i Comuni che nel 2014 non fossero in regola con i tempi di pagamento.
(Avv. Pietro Gurrieri)